个案监督与审判公正

　　我国的各级人民代表大会作为国家权力机关，有权对法院的审判工作进行监督，这是我国政治制度和司法体制的一个特点。近年来人大对审判工作的监督出现了一些新的举措，突出的一点就是加强了对人民法院办理具体案件的监督。有的地方还推出了“人大监审团制度”[1]，开展“个案监督年”等活动。这种个案监督是否合法，它对人民法院公正审判具有怎样的作用？本文拟从保障审判公正的角度对这一问题展开探讨，并对人大监督工作的改进提出一些建议。

　　一、个案监督的现状及评析

　　（一）个案监督的现状

　　近年来许多地方的人大都在推行个案监督，其中的确有一些成功的事例，但是也有许多不尽人意。值得注意的是，随着各地个案监督的迅速发展，人大监督个案的负面影响正在更多地暴露出来，引起了学界和媒体的普遍关注。

　　个案监督不是一个法律明确规定的称谓，对其具体内容，法学理论界和实际部门之间在理解上、不同地方的人大在操作上都存在着很大的差异。概括地说，我国目前的个案监督，根据实践中的具体表现，可以总结为是地方人民代表大会对审判机关、检察机关和行政执法机关工作中出现的违法行为、所办错案或可能出现的错案，采取的一些具体监督措施。在实践中，人大的个案监督又以对同级人民法院审判工作的监督居多。

　　1.关于监督的对象问题，全国人大常委会起草的《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定》草案中，从题目上表明了监督的对象是审判、检察工作中的“重大违法案件”。实践中许多地方人大监督的范围则十分宽泛，监督的范围涵盖了审判、检察工作中的违法行为和造成的错案。对错案的认定标准，一般并无具体的规定，属于人大自己因时因事认定的内容。

　　2.关于监督的提起，通过以下方式确定监督的具体案件：公民、法人和其他组织申诉、控告、检举或者以其他方式反映的案件；人大代表所提出的案件；上级机关交办或领导批示重点督办的案件；司法机关、行政执法机关反映或者要求监督的案件。但在实践中由于条件限制，不可能对所有案件都全部过问，主要是针对人大代表提出的案件和领导批示、交办的案件。

　　3.关于监督的具体实施，采取以下形式：将案件转交被监督机关，限期办理并报告结果；责成被监督机关向同级人大常委会、主任会议或工作委员会汇报案情；调卷审查；成立特定问题调查委员会进行调查；对有关机关提出询问、质询。

　　此外，某些地方还采取一些特殊的做法，组织人员较全面地审查、评议已决案件；有的地方人大通过新闻媒体公示，在当地设若干点接待公众对法院的投诉，并要求法院限时作出复查和答复，等等[2]. 4.关于监督的主体：各地的监督实践中基本上没有通过人民代表大会进行个案监督的，主要是由人大常委会及其工作机构实行监督。人大内部的监督主体多而无序，形成了多头监督的局面。

　　5.关于监督的一般程序：由于没有统一规范，具体的监督方法和程序不一而足。在监督过程中，对不认真执行《个案监督通知书》，对监督的案件久拖不办的，向被监督人民法院提出质询。

　　（二）个案监督的法律依据问题

　　人民代表大会是我国的国家权力机关，人民法院由它产生，对它负责，受它监督。所以，各级人大对同级人民法院的审判工作，拥有法定的监督权力。这一点毋庸置疑。但是，人大对法院的审判，有没有个案监督权呢？

　　根据《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》的规定，县级以上人大及其常委会监督人民法院审判工作的权力主要有以下几个方面：1.评议并表决法院的年度工作报告；2.对法院的人事任免权；3.宪法实施监督权；4.质询权，即在各级人大会议期间或常务委员会会议期间，代表有权通过法定程序向人民法院提出质询案，受质询法院必须作出答复；5.对特定问题组织调查并作出决议权；6.特赦权；7.对人大代表逮捕和刑事审判的许可权，即人民法院逮捕或审判（刑事）人大代表须经人大主席团或常委会许可。

个案监督与审判公正

　　在以上七种监督权力中，只有后四种与具体案件的处理有关。其中，特赦权和对人大代表逮捕和审判许可权只适用于特定身份人员的特定事项，并不是个案监督关注的焦点。至于质询权和特定问题组织调查权，在实践中的确被许多地方人大引为进行个案监督的依据。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，在地方各级人大或其常务委员会举行会议期间，一定数量的代表可以联名向本级人民法院提出书面质询案；县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织关于特定问题的调查委员会，调查委员会的组成须经该级人大全体会议或人大常委会的全体会议决定。上述两种监督方式，都是适用于较为重大的问题，法律也都已规定了严格的提起条件，须由法定数量的代表或委员提起。实践中地方人大进行个案监督有的采用了组织特定问题调查委员会的形式。应该说，随意启用这些方式进行具体案件监督工作，把纯属人民法院行使审判职能的某些案件提高到“重大问题”的高度上，应属对人大权力的一种曲解，是对宪法和法律规定的扩大解释。

　　如前文所介绍，目前人大实行个案监督时所采用的常见方法是将特定案件转交人民法院办理、要求限期办结并报告结果、听取汇报、调卷审查、组织人员进行调查等。这些具体方法在宪法和法律中都没有明确规定。可见，宪法和法律并未明确赋予人大直接介入具体案件的处理，即进行个案监督的权力。对此，主张个案监督的论者又引用了宪法第41条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条的规定，即公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会拥有监督本级人民法院工作、受理人民群众对人民法院及其工作人员的申诉和意见的权力。而当人大常委会受理申诉、控告、检举法院及其工作人员时，不可能不涉及对具体案件的监督。也就是说，人大的“个案监督”是处理公民申诉、控告、检举的一种必要形式。从以上这些观点中可以发现，对实践中主要采用的个案监督方法，其法律依据只能从宪法和有关组织法的规定中逆推得出。但是，在现代法治国家里，任何国家权力均须由法律明确授予，而不可依常理反证或逆推而得。在我国实行依法治国方略的今天，同样必须贯彻这一要求。

　　综上可见，我国现行法律当中并没有关于人大对法院审判具体案件进行监督的明确规定，人大的个案监督没有严格的法律依据。根据一些代表的提案，全国人大从1999年起已经全面开始对人大监督问题进行立法调研。监督法的早日颁布，对消除和纠正目前一些地方人大制定的个案监督规定与宪法、诉讼法的冲突，合理设计人大监督审判工作的制度，应能发挥重要的作用。

　　（三）对个案监督的评价

　　个案监督的出台，是地方各级人大为了加强监督力度、遏制司法腐败，切实维护人民群众的申诉、控告、检举权而采取的一项措施。各地人大推行个案监督以来，确实在一定程度上实现了对人民法院审判工作的监督制约，纠正了一些冤案、错案。但是由于这一制度使人大这一权力机关行使了专业司法机关的职能，不符合现代法治的一般规律，而且本身缺乏法律规范，所以并不是一个可行的做法，在实际执行中也产生了一些难以避免的问题。

　　个案监督存在的弊端主要有以下方面：1.从监督主体方面来看，极易形成个人监督，违背民主原则。人民代表大会及其常务委员会由于组成人员众多、主要以议事为其工作特征，所以不可能经常性地监督个案的处理。所以对具体案件进行监督的主体往往是人大常委会主任、其他委员或代表个人。这样，由人大领导或个别人大代表单独进行监督的做法，无形中就放弃了会议制这一体现民意的工作方式，使个案监督发展成个人监督，丧失了人大监督制度的根本性价值-人民民主监督。2.从监督案件的范围来看，具有很大的随意性，不能为公民提供普遍的救济。由于人大不是专门的司法机关，没有足够的人、财、物资源用于解决具体的案件，所以监督的案件只能局限在较小的范围之内。这决定了个案监督不能成为一种经常性的、普遍性的救济制度。尤其是人大监督成功的案例引起公众注意之后，会有更多的案件涌入这一渠道，如此则人大必然不堪重负。3.从个案监督对案件实体处理的作用来看，容易受多方面因素的影响，偏离法律轨道。最突出的一点是，我国人大作为人民行使国家权力的议事机关，其组成人员的成分要求具有广泛的代表性，代表分别来自不同的职业，对代表的法律素质并无严格要求。受此影响，由人大代表对个案的法律问题作出具体的判断和处理，极易导致“情感审判”。个案监督单纯照顾了司法民主的实现，却极大地冲击了司法的专业化和精英化。另外，地方人大作为当地利益的代表，容易产生地方保护主义色彩。4.从个案监督对正常诉讼程序的影响来看，易对正常的审判工作造成不当冲击。人大监督个案的方法，有的是在审判程序进行中直接过问案件的处理，这对办案法官的独立判断不可避免地会造成一些影响。有的在法院作出生效裁判之后，反复要求重新办理，完全无视判决的稳定性。至于人大进行调查取证、询问证人，直接办理案件的情形，则彻底背弃了我国现行诉讼制度规定的法定程序。5.从个案监督的实际后果来看，由于受案标准的不确定性，人大监督的启动就失去了衡准，因此救济的机会就不均等，违反了法律面前一律平等的原则。不管人大在选取监督对象时是否掺加了人为的因素，都在事实上产生了新的社会不公：有的案件得到了人大监督的救济，同样的案件则可能得不到这样的机会。更常见的情况是，“对司法个案的监督往往是通过人大办公机构的领导的‘批示’方式来进行的，谁能找到批示人，谁能找到高权力位阶的批示人，谁就有了左右法官的可能。”[3]结果是，监督启动标准的随意性带来了新的司法腐败通道。

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