大陆方面必须理解和体谅台湾自治所面临的一个基本困境，也就是民国宪法的名义主权和事实管辖范围之间的割裂：《中华民国宪法》宣称适用于整个中国，但是自1949年以来的实际管辖范围仅包括台湾及其附属岛屿。这种状况至少导致两个后果：一是这部宪法未必适合台湾地区，尤其是半个多世纪以来其中很多规定可能都过时了；二是如上所述，台湾（无论是政府还是人民）既不是正当的制宪主体，也不是正当的修宪主体，因而台湾的宪法和法律无法通过正常途径获得修改。这个问题在民法、刑法和行政法等领域相对较小，因为法院只需要将其适用疆域限于台湾地区，但是宪法涉及国家结构和政府组织形式，因而这些方面的变更必须通过修宪才能完成，而无论是《动员戡乱时期临时条款》还是1991年后的历次增修条文都存在正当性疑问。[4]

　　从台湾角度来看，1950以来台湾现实所要求的修宪在本质上背离了民主宪政的常轨。由于来到台湾之后国大等其它民意机构不可能全面改选，从而产生了“万年国会”的怪象。[5] “万年国会”是指1947－48年选举产生的中华民国第一届国大代表、立法委员和监察委员，来台任期届满后未经改选而长期继续行使职权的非常体制。一开始，立法院通过决议逐年延长自己的任期。1953年，总统核准行政院建议并通知国民大会秘书长，在没有变动法律和宪法的情况下便建立起国大代表不必改选的制度。1954年，大法官会议认为国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举，因而认同第一届立委、监委继续行使职权的合宪性，从而形成了“万年国会”。[6] 根据稍后的一项补充解释，立法委员和监察委员也不需要改选便能继续行使职权。[7]

　　可想而知，这种体制下的政府必然缺乏有效的民意监督和参与。由于“万年国会”体制使国民党一党执政成为定局，部分在野人士希望通过冻结宪法的方式来调整国家体制。1959年，《联合报》提出通过制宪解决宪政困局。但是在蒋介石的总统三连任内，反对派的主张受到打压。直到1990年，国大代表除了80名增额补选的之外，其余600多名都是第一届“资深代表”，立法院也与此类似。由于这些人掌握着修宪与立法大权，却无法代表台湾民意，因而引起社会强烈反弹，民间普遍反对“老贼”修宪。李登辉上台后随即废止临时条款，并以宪法增修条文取而代之。1990年，大法官会议终于终止了“万年国会”，判决中央资深民代应于1991年底前终止行使职权。[8]

　　这段经历表明，台湾的民主和法治是在主权和治权割裂的紧张关系下进行的。在台湾运作的民意机构应该是由台湾地区的人民选举产生，但是根据宪法规定，它们代表的应该是整个中国，因而应该由全体中国人民选举产生，进而导致这些选举的长期“难产”；台湾的法律应该是由台湾民意机构制定并仅适用于台湾，但是在表面上却适用于整个中国，因而应该由代表整个中国的民意机构制定和修改。归根结底，台湾的民主和法治必然是台湾本土的自治，而台湾自治这个“身”上穿的却是代表整个中国的“中华民国”外衣，确实并不那么“合身”、“合用”。我们所面临的问题是，如何使台湾的法律和制度“合时、合身、合用”，同时又保证台湾是中国的一部分？在地方自治和国家主权之间是否存在足够的协调空间，使两种不同需要都能得到兼顾？

　　2.  台湾地区基本法——台湾自治的制度构想

　　我们的回答是肯定的。民主自治是指当地人民选举自己的民意代表，进而制定、修改和实施符合自己需要的法律，但是并不等于主权独立。世界各国有很多地区都实行民主自治，而这些自治地区并不拥有国家主权，并不是一个自成一体的“独立王国”。中国的香港和澳门特别行政区就是典型的例子：它们享有高度自治，但是主权却早已毫无疑问地回归中国。在一定程度上，港澳特别行政区基本法为台湾自治提供了一个思路。笔者认为，制定一部《中华民国台湾地区基本法》（以下简称“台湾基本法”）不仅能满足台湾自治的需要、控制“台独”势力的蔓延，而且也符合国家主权和领土完整的基本原则。

　　台湾基本法的目的是承认现阶段两岸分治的事实，充分允许台湾地区的民主自治，允许台湾人民自由选择最适合自己的政治制度和政府组织形式。和港澳基本法不同的是，台湾基本法完全是由台湾民意机构自己制定的；只要它不违反“一个中国”的基本原则，大陆方面将不予任何干预。这部法律由台湾自己制定、自己修改，其效力仅限于台湾及其附属岛屿；具体规定什么制度和政府形式，是台湾人民自己的事情，大陆不应干涉。至于国号、国旗、国歌等代表中华民国的标志，台湾基本法在原则上是无权更改的，但是应该可以在和中华民国标志不冲突的情况下规定台湾地区自己的标志。

　　必须指出的是，这种制度安排并没有突破主权完整的底线。事实上，这基本上是联邦制内州和联邦的关系：在联邦国家，各州有完全的自由规定自己的基本法（州宪），其前提是州宪和州法不得侵犯联邦宪法所规定的基本原则。对于我们来说，台湾法律必须符合的基本原则就是“一个中国”；只要把握住这个大原则，中国对台湾的主权就得到了根本保证。台湾仍然是中国的台湾，台湾基本法是《中华民国宪法》之下的一部法律。这部法律本身无权涉及主权问题，因为这是民国宪法业已规定的台湾无权单方面更改的事项，而台湾基本法只是为了台湾自治而制定的仅适用于台湾的法律。