行政强制：“如何限权”牵动人心

来源：作者： “这次会议以145票赞成、1票反对、7票弃权，通过了《中华人民共和国行政强制法》(下称行政强制法)。”2011年6月30日下午，行政强制法由十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过，将于2012年1月1日起施行。

　　“从起草到现在23年了，终于出台了!”北京大学法学院教授、学专家姜明安告诉记者，1988年，他参与了国务院法制局启动的“行政强制执行条例”起草工作，这可看做该法最早的起草时间。

立法初衷:剑指“乱、滥、软”
　　2005年12月24日，行政强制法草案提交十届全国人大常委会第十九次会议初审。在这次会议上，全国人大常委会法工委副主任信春鹰作专题讲座时指出，实践中，存在乱设行政强制和滥用行政强制的“乱”象，我不知道假发票处罚。还存在行政机关对有些违法行为不能有效制止等“软”的现象，“因此，制定行政强制法，既要治‘乱’和‘滥’，也要治‘软’。”

　　那么，行政强制法，是否实现了“治乱、治滥、治软”的初衷?

　　“大体上实现了。”姜明安告诉记者，治“乱”方面，行政强制法完善了行政强制设定权，以后不会再有随意设定行政强制的红头文件或规章;治“滥”方面，该法确立的“行政强制实施程序”，要求实施主体必须是“具备资格的行政执法人员”，且由“两名以上执法人员实施”，实施时必须“当场告知”理由、依据，以及当事人权利、救济途径等。

　　对行政强制制度的“软”，一些城管执法人员最有体会。济南市的丁先生曾经对媒体表示“最怕查露天烧烤摊”。一次，他和100多名同事突击检查时被200多人围在中间，“这些摊主都懂法，不打我们，只是辱骂我们，一些老人、妇女朝着我们乱抓乱挠、吐口水。我们不能还手，否则会被看成欺负弱势群体、暴力执法。最后，我被吐得满脸唾沫，恶心得好几天吃不下饭……”

　　“有了行政强制法后，这种‘软’的现象会有所改变。”在姜明安看来，该法第十七条规定，依据“行使相对集中行政处罚权的行政机关”(如城管、文化执法大队等)可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政，便是“赋予其执法手段”的体现。

　　姜明安一再表示，不必担心城管执法权过大，因为行政强制法规定了严格的程序。这个法的性质主要是一部“控权法”，而不是“授权法”。

强制设定权:“口子”开多大?
　　一段时期以来，国家每通过一项法律、行政法规，各地相关部门就增加一支执法队伍，形成了七八顶“大盖帽”去管一顶“破草帽”(行政相对人)的局面。而“多头”执法的根源，是的多方设定。

　　2009年，全国人大常委会法工委有关负责人表示，假发票处罚。行政强制设定“比较乱”，除了法律之外，行政法规、地方性法规，都对此作出了规定。

　　行政强制措施的设定权该如何配置?让法律统一设定，还是也允许行政法规、地方性法规部分设定?给后两者的“口子”应该开多大?

　　历次审议中，全国人大常委会委员们都高度关注设定权问题，委员们的主张大致分为三类:

　　——法律统一设定，不“开口子”。四审时，吕薇、李重庵等委员依然建议，从长远的角度来看待行政强制的设定，坚持行政强制法定原则，尽量由法律统一设定行政强制。二审时，郑功成等委员提出，授予地方设定权容易造成行政措施被滥用，不赞同地方性法规有设定行政强制的权力。

　　——由法律统一设定，但在法律尚未设定时，可以只给行政法规“开口子”。三审时，朱启委员认为，行政强制权的设定应该收归中央一级，法律覆盖不到的，可以由国务院制定行政法规设定，不应该下放到地方。

　　——法律未设定时，可以向行政法规、地方性法规“开口子”，但要严格限制。持该观点的委员较多，这也是草案稿贯穿始终的意见。

　　三审时，陈斯喜委员主张，赋予二者行政强制设定权的同时“要有严格的限制”，即对哪些事项需要采取强制可以规定，但不应扩大行使强制权的机关。四审时，吴晓灵委员建议行政法规、地方性法规设定行政强制时报全国人大常委会备案，同级人大常委会在两年内进行评估。

　　记者看到，表决稿确认了第三种主张，即“行政强制措施由法律制定”;行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款以及应由法律规定的行政强制措施(如进入公民住宅)以外的其他行政强制措施;地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。

　　为了加强对设定权的监督，表决稿规定:拟设定强制的起草单位应采取听证会、论证会等听取意见;设定机关应定期对所设强制进行评价，对不适当的强制及时修改或废止;公民、法人或者其他组织可以就强制的设定、实施提出意见建议，有关机关应当研究论证并反馈。

强制拆迁:法院执行?政府执行?
　　对于拆迁，1989年规定:行政机关可以依法强制执行，也可以申请法院强制执行，这被学界称为“非诉行政强制执行”。草案四审稿也规定:“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行。”

　　然而，实践中，此类强制执行，尤其是其中涉及土地、房屋等强制执行的难度日益增大。2007年，各级法院受理此类执行案件超过24万件，而同期行政诉讼案件只有10万件左右，给法院执行带来不小压力。一位基层执行法官告诉记者:“法院实施强制拆迁，有损司法形象。”

　　姜明安认为，行政机关违法强拆，相对人可以到法院告;但法院如果违法强拆，相对人到哪里去告?强拆裁决是司法行为，实施强拆实质上是一个行政行为，法院实施的强拆，如果不能“裁执分离”，同样会导致侵权和腐败，理想的方案是“法院裁决，行政机关实施，法院对实施行为监督”。共2页: 上一页 1 上一篇：
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