发票管理是地税机关开展税收征管的重要环节，是地税机关澄清税源、掌握税情、组织税收的基本手段，更是地方政府聚集财力、实施调控的重要依据。然而，由于种种原因，导致发票管理机制有效性的降低，已成为了影响和制约地税事业健康、持续发展的瓶颈。本文以笔者参与过的发票检查活动为线索，对发票管理过程中暴露出的问题和成因进行了初步剖析，继而提出了对策建议，仅供参考。
    一、研究当前地税发票管理机制的现实意义
    发票既是市场主体间提供或者接受服务以及从事其他经营活动中开具、收取的收付款凭证，更是地税机关组织地方税收，开展日常征收管理的重要依据。然而，在当前经济体制深刻变革、利益格局深刻调整的社会形势下，发票管理机制运行的有效性在复杂市场经济形势下所暴露出来的效能弱化问题日益显现，成为制约地税事业健康、持续发展的瓶颈。尤其是当前财政分配体制不断调整，研究和探讨如何提升发票管理机制运行的有效性，对于强化以票控税，杜绝偷逃税款，实现税收“高基数基础上的高增长”目标，已经成为地税机关的重要课题和历史使命。
    二、当前发票管理机制存在的漏洞及成因分析
    发票的管理过程从某种程度上而言就是利益二次分配过程。当前发票管理机制运行过程中暴露所出来问题和矛盾，实际是地税机关与纳税人、消费者，与制贩假发票犯罪分子，与使用假发票的经营主体之间的“博弈”，集中体现于公共利益和私人（部门）利益、正当利益与非法利益之间的冲突和矛盾：
    （一）税务执法需要和部分纳税人利益诉求之间矛盾难以调和。税收组织的实质是利用行政权力参与社会利益的分配，在实行“两税制”后，地方政府对财力的需求与纳税人对既得利益的追求之间的矛盾和压力集中于地税部门，地税部门与纳税人之间存在的服务与被服务关系迅速演变成为了市场经济环境中的一种“博弈”关系——这种关系反映在发票管理过程中就是：在地税机关进一步强化“以票控税”的同时，少数纳税人在具体从事经营行为中，严格控制发票开具量，以各种理由（例如提高售价、暂未领到发票等）拒绝开具发票或不主动提供发票，以此达到减少申报、逃避税款的目的。我们在发票专项检查行动中发现：以各种理由搪塞或不主动提供发票的行为基本涵盖了各行各业中，其中在娱乐业和餐饮业表现的尤为突出，经营户虽办理了税务登记并逐月按定额纳税，但从未向地税部门领购发票，也从不向消费者开具发票，这类看似打“擦边球”的现象实际上是一种偷漏税行为，其结果便是造成营业额和税款减少、行业税负偏低，对于推进社会公平公正、维护地税机关执法地位构成了严峻挑战。
    （二）不同利益主体之间形成的利益交换风险难以化解。在市场经济条件下，每一名经营户和消费者实际上具备了“理性经济人”假设条件：利用发票管理机制的漏洞，通过相互间的利益传输实现利益最大化目标，这主要表现为：1、经营户与经营户之间的利益交换。营业税起征点调至20000元以后，加剧了发票资源的持有者之间的不平衡：为了人为降低销售额，部分经营户严格控制发票开具量，使得持有的发票略有结余，成为发票资源的“富裕户”；一些没有发票领购权或发票用量大的经营者，由于经营需要以“手续费”的形式从发票“富裕户”手中取得发票，从而达到“逃避税款、实现共赢”的非法目的。2、经营者与消费者之间的利益传输。由于当前大部分消费者协税护税观念不强，部分经营者趁机推行“不索要发票进行‘销售折让’”，引诱消费者放弃索票，以达到控制用票量的目的。而部分消费者为最大限度节省开支，对此种“让利”行为乐于见此，助长了经营者偷漏税行为。3、经营者从事的内部利益转化。由于政策规定，存在兼营行为的经营户可以同时使用国、地税两种发票，但由于税率和税负不同，少数经营户通过发票混用方式来达到降低税率，偷逃税费的目的，这在娱乐行业中表现的尤为突出：我们在发票检查的明察暗访和取证调研过程中，发现部分量贩式KTV均存在利用国税部门“销售发票”代替地税部门“娱乐服务业发票”现象，税目由“烟酒销售”代替“娱乐业”，税率的降低直接造成了税款流失，税收对行业的调控手段基本失效。
    （三）管理机制漏洞与不法分子铤而走险之间冲突难以避免。当前发票防伪技术和信息化应用水平不高，一些不法分子借机铤而走险，借助高科技手段从事制贩假发票犯罪行为，制贩假发票犯罪也基本呈现出由低技术犯罪向职业化犯罪、由单独作案向集团化犯罪、由偷逃小额税款向偷逃大额税款发展的三大趋势。同样，由于假发票带来的高利益回报，部分经营户乐于购买并使用假发票，这样的后果不仅助长了犯罪分子的嚣张气焰，甚至在发票使用市场中出现了“劣币驱逐良币”的现象，这些特点在桂阳县地税局2010年查处的轰动全省的雷某特大制贩假发票一案中表现的尤为突出：此案一举摧毁了长期盘踞于湖南、广东两省的制贩假发票犯罪窝点一个，缴获高科技制贩假发票机器设备一批，抓捕犯罪嫌疑人10人（其中4人批准逮捕，6人取保候审），涉案金额高达330余万元，仅我县便涉及经营户110余户，追缴税款31万余元，通过延伸查处，税收罚款及税额调增累计入库达320余万元。事后，我们在缴获的20898份假发票中抽查的 “建筑安装业统一发票”和“娱乐服务业定额发票”中发现，两种假票的仿真度相当高，甚至与税务机关监制章的防伪油墨都高度一致，非专业税务人员都不能识别（对县财政局会计核算中心检查发现假发票开具面额达208万元），发票犯罪的职业化、集团化、规模化趋势十分明显。
    三、关于提升发票管理机制运行有效性的对策分析
    （一）找准双方利益均衡点，发挥发票管理的“先动优势”
    这里主要是牢牢把握地税机关在发票管理过程中的“先动优势”，找准地税机关和经营户的利益均衡点，扭转二者之间原有的“博弈”关系，打破二者间“非赢即输”的利益分配格局：1、破除发票购领壁垒，遏制发票购领成本“刚性增长”趋势。一方面是地税机关在发票的发售过程中，应尽力简化发票领购环节和手续，尤其是注重破除纳税人在发票领购环节中的购领壁垒，开设发票购领的绿色通道，提高纳税人在发票购领过程中的便利性。另一方面是对纳入地税机关管理的经营户，可参照增值税管理中实行的“一般纳税人”和“小规模纳税人”分级管理办法，或者按照个人所得税分级管理办法，对业务量及发票使用量不同的经营户采取分级征税办法，改变原有的税率“无差异化”征收格局，有效地遏制发票领购成本呈“刚性增长”的不利态势，最大限度地降低纳税人对经营活动中使用发票的顾忌，提高纳税人使用发票的积极性，更有利于地税机关组织税收和培育壮大税源。2、简化合并发票种类，堵塞发票使用适用性漏洞。一是针对当前地税发票种类多（40余种），用票量集中（使用量大的仅10余种）所导致的“两极分化”趋势，在不影响正常发票管理秩序的前提下，地税机关应按照“简化种类，提高通用性”的原则，对当前种类繁多的发票进行简化，对一些行业管理相近、征收方式同质化的发票进行统一，提高发票使用的通用性。二是对一些发票适用性存在空白点的行业（例如医院对外销售自制药剂、药店零售药品等），制定统一的行业发票管理办法，确保发票管理不留盲点，将地税发票的管理纳入规范化轨道。
    （二）增强发票的调控力度，降低发票使用的“替代效应”
    具体是找准利益主体之间形成的利益交换中的薄弱环节，各个击破，切断各种利益传输链条：一方面是强化对发票用票量的调节力度，打破发票资源持有量的“不对称性”。主要是强化对发票使用的跟踪监控力度，同时对部分用票量大的纳税人采取灵活的发票供应机制，加大发票供应量。同时，强化对发票的购领的“源泉管理”，尤其是对“定额发票”在领购环节严格实行加盖纳税人“财务专用章”办法，最大限度地降低发票在不同纳税人之间的流通性；一方面是大力推行综合征收率的方法，降低行业平均性税负。“销售折让”的优惠极限值是应纳税额与折让额之间的差额，实质是以应纳税额为标的，实现经营主体与消费者之间的“共赢”。要剪除这种利益链条，地税机关必须主动调整利益分配，将自己与经营主体、消费者之间的“博弈”关系，转化为经营主体与消费者之间的“博弈”关系，“博弈”的双方是经营主体的利益出让的最大容忍值与消费者对获得“优惠”带来的满意度，具体办法就是通过普遍性地推行综合征收率，降低行业平均税负的办法，最大限度地降低经营者利益出让的容忍值，最大限度地降低“折让额”对消费者的吸引力，让二者间的“共赢”格局演变为“博弈”关系，切断经营者与消费者之间存在的利益传输，使地税机关在发票管理中由被动应付转化为“无为而治”；一方面是多措施综合利用，降低发票使用的“替代效应”。当前在部分行业中，尤其是娱乐业服务业中存在的国、地税发票混合使用，导致地方税收流失，其根本原因就是：当前国、地税间的税率间存在的差异化，直接原因就是经营户因偷税行为被查处的“机会成本”低于正常纳税带来的“收益溢出”。为此，地税机关一方面应采取分级征税办法，降低行业税负（前已叙述），降低国、地税之间税负的差异化水平；另一方面是加大税务稽查力度，对混用发票进行偷漏税的行为保持“严打”的高压态势，提高经营户偷漏税的“机会成本”和“风险成本”，切实降低发票使用过程中的“替代效应”。
    （三）构建新型的选案体系，提高使用假发票的“边际成本”
    打击制造、贩卖和使用假发票行为是地税机关维护发票管理秩序，组织税收入库的重要任务。在当前打击假发票犯罪的斗争中，地税机关应充分发挥发票管理中的主导角色，积极构建新型的发票选案体系：