强拆——现代中国政府制度化管理的鲜活标本。2012年9月21日，辽宁盘锦一名村民因不满当地市政公司强拆房屋，追砍施工人员和警察，随后被警察开枪打死。当地有关部门并未与村民达成拆迁补偿协议，在无法院判决情况下违法强拆，导致矛盾激化。

23日，人民日报官方微博再次发布消息称，调查认定：民警接110出警，并非警察参与征地拆迁。出警后，遭王树杰和家属泼汽油、追砍。在王树洁点燃衣服扑向民警时，受到威胁的民警开枪，王树杰当场死亡。当地村民在接受新京报记者采访时称，冲突发生后该村出现了众多警察和城管，据悉，拆迁涉及42户，40户已达成协议；包括死者在内2户未达成协议。目前当地政府正在和死者家属进行谈判，具体赔偿数额还未有进一步说法。

该官方微博还称，当地不少村民表示，该事件仅由盘锦当地进行调查不能服众，建议应该由省里派出调查组，就强行拆迁是否违法、民警开枪是否属于紧急关头自卫等情况进行调查。兴隆台区委宣传部发布通知称，此事发生后在全区干部群众中引起强烈反响，也出现不同声音。

一年前盘锦曾发违法强拆引发的流血事件，被四部委通报批评。13人受处理，其中6人被追刑责

去年5月，兴隆台区拆迁办在只与圣潮足道馆所在4层小楼房屋产权所有人魏军签订补偿装修款协议，未按有关规定与承租人签订补偿协议的情况下，于2011年5月2日凌晨，未经申请法院裁定强制执行，并报经区政府分管领导同意后，组织区城市管理综合执法大队人员和民警对圣潮足道馆实施强拆。承租人持刀阻止强拆人员进入，砍伤1名协警和1名强拆人员。此后,兴隆台区政府作出回应,表示将妥善处理这起暴力拆迁事件。

随着城市化进程的不断加速，“拆迁”一词越来越频繁地出现在大众的视野中。应当说，城市房屋拆迁以及后续的开发建设，推动了城市的现代化步伐，也为公众直接或间接带来一定福利。但是，随着市场经济体制的建立和民主法治进程的发展，公民的财产权观念日益强化。对于普通公众而言，房屋是最重要的私有财产，也是保障个人生存和发展的基础条件。但是，近年来因城市房屋拆迁而引发的社会矛盾日益严重，“暴力拆迁”已经成为影响社会和谐稳定的主要原因之一。这些矛盾问题导源于城市房屋拆迁中参与主体的多元性、利益诉求的多样性以及利益调控机制的缺失。政府利益、开发商利益、被拆迁人利益，个人利益和公共利益，错综复杂地交织在一起。政府要实现自身利益，某些政府官员为了发展仕途要大搞政绩工程，开发商要实现商业利润的最大化，被拆迁人要在其财产被剥夺或限制时得到公平补偿，少数被拆迁人甚至期望通过拆迁以谋取暴利。由此可见，城市房屋拆迁过程是一个多方利益博弈的过程。如果各方利益无法达成均衡状态，特别是被拆迁人利益如果不能得到公平合理的补偿，普遍的城市房屋拆迁纠纷、甚至大规模群体性事件终将难以避免。

近年来，因拆迁引发的流血事件时常在不同的城市上演，令人触目惊心。城市房屋拆迁已经成为大众、媒体和政府高度关注的社会焦点问题。面对“兵临城下”的推土机，作为弱势群体的被拆迁人所能够采取的应对方式大致包括以下几种：一是提起行政诉讼。近年来对行政裁决不服而由被拆迁人提起的行政诉讼案件数量一直居高不下。二是持宪维权。这种方式在2004年宪法修正案后较为普遍，但因缺乏有效救济途径，效果甚微。三是上访，即当被拆迁人发现行政诉讼效果不佳时，便愈来愈多地采用上访这种方式。四是“钉子”般地坚守，以2007年重庆的“史上最牛的钉子户”最为典型。五是自残，这也是最惨烈的维权手段。六是以暴抗拆，此种方式在全国各地的城市房屋拆迁中比比皆是。因此，值得我们深思的是，在我国城市化进程中为什么会引发如此多的不可调和的拆迁矛盾呢?这是因为：

（一）、城市房屋拆迁行为的性质界定不清

目前，我国现有的法律法规并没有对城市房屋拆迁行为的性质做出具体规定，根据《城市房屋拆迁管理条例》第2条有关适用范围的规定，“在城市规划区内的国有土地上实施房屋拆迁，需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”结合相关学理阐述，城市房屋拆迁可以大致定义为：“因国家建设、城市的改造、整顿市容市貌和环境保护等公益事业目的的需要，根据城镇规划和国家专项工程的拆迁建设计划与当地政府的用地文件，由拆迁人依法对城市规划区内的国有土地上的房屋进行拆除，并且对被拆除房屋的所有者、使用者给予迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济上补偿的一系列活动。”从以上定义中，我们可以发现城市房屋拆迁行为的基本特征包括：第一，拆迁行为的发生是因为国有土地使用用途发生了改变。随着经济的发展、人口数量的增多、土地资源的稀缺，要使新的建设项目顺利进行就需要改变原有土地的使用用途，尽而对原有土地上的房屋进行拆迁进行重新开发利用。第二，拆迁所涉及的房屋是位于城市规划区内国有土地上的房屋。第三，城市房屋拆迁行为应当依照法律规定进行。一方面拆迁主体应合法，拆迁人应当是依法取得房屋拆迁许可证的单位;另一方面拆迁要依照法定程序进行。第四，对被拆除房屋的所有者、承租者应当给予补偿安置。第五，城市房屋拆迁活动应是有利于被拆迁人与社会发展的行为。

应当说，城市房屋拆迁行为的法律关系极其复杂，厘清这些法律关系对于确定城市房屋拆迁行为的法律性质具有重要意义。城市房屋拆迁中的法律关系主要包括三个方面：

第一，政府与拆迁人之间的房屋拆迁行政许可法律关系。《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定：“拆迁申请人必须持有建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权的批准文件、拆迁计划与拆迁方案、具有办理存款业务的金融机构所出具的拆迁补偿安置资金证明，并向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，房屋拆迁主管部门经过审查后，对符合条件的被申请人，发放拆迁许可证。”

第二，拆迁人与被拆迁人双方的安置补偿法律关系。在房屋拆迁主管部门规定的房屋拆迁期限内，拆迁人应该与被拆迁人就有关房屋拆迁补偿、安置事宜进行协商，协商达成一致意见后签订书面的安置补偿协议。

第三，行政裁决、行政强制法律关系。拆迁人与被拆迁人经过协商，如果达不成安置补偿协议的，可以经当事人申请由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决;被拆迁人在裁决限定的搬迁期限内没有搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门进行强制拆迁。

（二）、城市房屋拆迁中公民私有财产权保护的缺陷

应当说，拆迁矛盾持续激化的一个重要原因，就是相关的立法没有跟上城市房屋拆迁的发展步伐，在调整房屋拆迁法律关系时存在明显的缺陷。现行法律、法规与宪法或者相关基本法律存在一定的冲突，在保护被拆迁人私有财产权益方面存在严重不足，具体表现在以下方面：

1、公共利益内涵的模糊性

根据我国宪法的规定，只有为了公共利益，才能对公民私有财产权的限制或者剥夺，因此，明确公共利益的内涵与外延，能为公权力介入城市房屋拆迁提供法律依据，也为防止公权力的滥用提供制度保证。在涉及城市房屋拆迁的具体建设项目上，如果我们不能准确界定该建设项目是否真的为了公共利益的需要、是否真的能够为最广大群众带来福利，那么政府和开发商便会以“城市经济发展”、“旧城改造”和“公共基础事业”等名义，打着“公共利益”的旗号进行商业拆迁，大肆侵犯公民私有财产权。因此，要实现对公民私有财产权的有效保护，就必须对公共利益作出清晰的界定。但目前我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《房地产管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》等法律、法规对公共利益内涵及外延均没有做出明确的法律界定。主要原因在于公益的“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。公共利益的内涵和外延在立法上的模糊性，必然导致公共利益的解释权转移到了执法者手中。

2、公益拆迁与商业拆迁相混淆

根据目的不同，城市房屋的拆迁行为可以区分为公益拆迁和商业拆迁。如前所述，只有为了公共利益的需要，才能依法对公民私有财产实行征收或征用并予以补偿，国家公权力才能够介入到拆迁行为，运用强制手段。商业拆迁是拆迁人与被拆迁人之间的一种平等民事法律关系，应当以平等协商的方式进行，由民法予以调整。在公益拆迁中，政府与被拆迁人是行政主体与行政相对人的关系，是公益拆迁的双方当事人。为了公共利益的需要政府可以对被拆迁人实施强制拆迁，被拆迁人负有为了公共利益而让渡私益的义务。而在商业拆迁中，拆迁行为的双方当事人是开发商与被拆迁人，他们具有同等的法律地位，政府应充当拆迁行为的监督者角色，更多的保护相对弱势的被拆迁人的权益，而不是以政府公权力任意干涉商业拆迁。但是，由于现行有关拆迁立法没有明确区分公益拆迁与商业拆迁，二者相混淆，不仅违反了《宪法》和《物权法》对公民合法的私有财产权的保护条款，而且侵犯了《土地管理法》、《房地产管理法》确认的公民的土地使用权，以及民法和合同法规定的意思自治和契约自由原则，最终导致在城市房屋拆迁中出现秩序混乱、拆迁矛盾凸显、滥用政府强制力的现象，影响了市场经济的自由发展，被拆迁人这一弱势群体的权利得不到有力保障。

3、城市房屋拆迁的相关信息不透明

在实践中，被拆迁人通常无法全面获得与其私有财产权密切相关的信息。拆迁申请人一旦获得房屋拆迁管理部门发放的拆迁许可证，也就在一定程度上获得了对被拆迁人房屋进行强制拆迁的权力，这直接关系到被拆迁人对其房屋所享有的财产权益。《行政许可法》第36条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系到他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”但是，《城市房屋拆迁管理条例》没有明确规定拆迁前期工作必须公开化和透明化，使得被拆迁人无法明确了解前期的立项、征地和规划等涉及自身重大利益关系的事项，只能在拆迁许可证已经发放的场合，才能通过拆迁公告了解拆迁人、拆迁范围和拆迁期限等事项。

4、城市房屋拆迁补偿标准和范围存在缺陷

拆迁补偿是被拆迁人权益能否得到最大保护的关键因素，也是城市房屋拆迁中的核心问题。因此，拆迁补偿成为城市房屋拆迁中各种矛盾的焦点。首先，拆迁补偿标准不够明确。拆迁补偿原则决定了城市房屋拆迁中对被拆迁人损失弥补的程度，但我国相关立法却对此采取了回避的态度，对城市房屋拆迁整体补偿原则并未做出明确规定。由此造成各地出现了补偿标准无法可依、标准各不相同以及补偿费用过少等严重侵害被拆迁人私有财产权的现象。其次，房屋拆迁补偿范围过窄，不能充分保护被拆迁人的私有财产权益。我国房屋拆迁补偿的范围主要包括房屋及其附属物、生产经营性用房的合理收益、临时安置补助费和房屋拆迁费用，而对土地使用权、预期收益和其他相关无形利益损失的补偿，并没有以法律的形式予以明确规定。现行房屋拆迁补偿的范围狭窄，远远不能弥补被拆迁人因房屋拆迁而遭受的损失。

5、政府公权力随意介入行政强制拆迁

强制拆迁是我国城市房屋拆迁工作中最为敏感的部分。行政裁决一经作出，被拆迁人或者房屋承租人在法律规定期限内既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼的，或者经民事诉讼裁决后，在裁决规定的搬迁期限内未进行搬迁的，则会出现政府行政强制拆迁或者法院强制拆迁。在我国实行的行政强制拆迁和司法强制拆迁二元拆迁体制中，最为人们所诟病的是政府公权力介入的行政强制拆迁。公益拆迁与商业拆迁的混同为政府强制拆迁权的滥用埋下了伏笔。政府公权力介入公益性拆迁是为了使符合公共利益标准的拆迁项目能够顺利进行，不能因少数被拆迁人与拆迁人之间的拆迁纠纷影响到城市建设的大局。

但是在商业性拆迁中，《城市房屋拆迁管理条例》等所赋予政府公权力的强制拆迁权，则成为破坏被拆迁人与拆迁人之间意思自治和平等协商地位的最大元凶。“在非公益性的拆迁活动中，拆迁人和被拆迁人之间是一种平等的民事法律关系，即使双方已达成协议而被拆迁人无正当理由拒迁，也只能由双方当事人通过民事争议解决途径来解决，或申请仲裁或申请人民法院裁判，而不能由政府部门对公民的房屋强制执行拆迁，也不应由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”对于拆迁人所提出的有关补偿安置条件，被拆迁人与拆迁人协商后有选择接受或者不接受的权利，其他个人、组织或者政府机关不得任意干涉其享有的处分自己财产的权利。被拆迁人接受则视为民事合同的成立，不接受则民事合同不成立，拆迁人不得以任何其它手段强行拆除被拆迁人的房屋。

对强拆这一鲜活的社会标本进行剖析，将会大大提高政府官员的依法行政理念和执政水准。财产是人类对价值物的排他性占有权利。作为一种权利的财产，从法律的观点看，可以描述为“一组所有者自由行使并且行使不受他人干涉关于资源的权利，不受他人干涉的选择权通常称为自由”马克思也深知财产对一个人的自由的重要保障作用，认为没有财产的保障，法律文件所载的所有自由终归是一句空话。无论是理论的分析还是事实都表明，人们要想获得自由，或者要保持住已经获得的自由，就必须有自己的财产，就必须用财产权划出彼此的边界，同样，自由的人们如果要想共同生存，共谋发展，唯一的方式就是承认人与人之间看不见的财产权利的边界，否则，就会纷争不止，居无宁日。因此，保护财产就是保护生命，就是保护生命的自由，而控制财产也就是扼住了一个人命运的咽喉。

这就是为什么在强拆中多次出现农民以死相拼的缘由——财产是人得以生存与自由的物质保障。

是的，公民财产权利是公民建立政府的目的所在。相反，一个政府如果不但不能很好地保护公民的财产权利，反而屡屡侵犯公民的财产权利，那么，这根政府就失去了存在下去的合法性和正当性，就会被人民所唾弃，政息国亡。因此，在城市化过程中，拆迁是不可避免的，但必须在保护公民财产权的前提下，依法进行。

也正因为如此，国务院主要领导就此事高度重视并作出重要批示，责成监察部、国土资源部、住建部、国务院纠风办组成联合调查组对这一事件进行了调查,最终由辽宁省纪委作出处理决定,共有13人受到处理,其中6人被追究刑事责任。其中兴隆台区区长刘世杰行政记大过处分；免去李炜兴隆台区委常委、常务副区长职务等。另有6名涉案犯罪嫌疑人已移送司法机关处理。我们还注意到，公安部党委制定下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》。《意见》指出，各级公安机关要把维护党的政治纪律放在首位，要认真贯彻国务院严格征地拆迁管理工作的有关要求，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任。这充分体现人民政府对公民财产权利的尊重。

这一案例给予我们的警示是：人民出于保护自由与权力而构建的政府，却有时成为自由与权力的破坏性力量，说明实现建设公平正义的公民社会的目标，任重而道远。

那么如何解决这一既关乎城市化建设的大局又涉及社会稳定的难题呢？笔者认为：

第一、必须尽快完善城市房屋拆迁中公民私有财产权保护制度

当前最重要的是加快城市房屋拆迁立法进程

目前，专门规范城市房屋拆迁的立法是国务院于2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》。该条例属于行政法规，效力层次较低，并且保护被拆迁人权利的制度构架极不充分，也因此广受诟病。尽管国务院正在修改该条例，并于2010年1月29日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，征求社会各界的意见。但其仍以行政法规形式出现，似乎仍难以承担保护公民私有财产权的重任。因为用行政法规来规范对公民私有财产的征收，明显违反了《宪法》修正案第20条和《立法法》第8条的规定，即行政机关对被拆迁公民的财产权利的限制甚至剥夺没有被置于法律的约束之下，而是遵从低位阶的行政法规，严重违背了法律保留原则和下位法不能与上位法抵触的原则。

再就是正确认定公共利益的内涵与外延

公共利益作为判定房屋拆迁合法性的正当根据，既是对公民财产权的内在限制，也是国家依法行使财产征收权的界限。在拆迁过程中对公共利益进行明确界定，是杜绝公共权力滥用的必要条件，但是公共利益作为一个抽象法律概念，其内涵随时代发展而不断变化。那么，应如何判定“公共利益”呢?“判定公共利益应当坚持两个标准即程序性标准和实质性标准。”在程序性标准方面，程序公开是实体公正的前提，程序公开能使利益相关人充分参与决策、表达意见以达到公益与私益的调和，也能够形成有效协调各方利益关系的机制，这是社会和谐的必然要求。在城市房屋拆迁之前，政府应公开举行听证会、听取各方意见并对项目决策做出充分合理的说明，使在正当程序下的决策行为能够最大程度的得到公众的支持。在实质性标准方面，要求从内容上判断这一利益是否是公共利益。

同时还要完善城市房屋拆迁的补偿制度

首先，应明确城市房屋拆迁的补偿原则及补偿主体。补偿原则的确立是城市房屋拆迁中公民私有财产权能够得到切实保护的前提，应当确立依据市场价格给予公平补偿的补偿原则。对公民被拆迁房屋财产的补偿应符合拆迁时的市场价格，公民所得拆迁补偿数额最起码不低于因拆迁而造成的财产损失。在公益性拆迁中，补偿的唯一主体应为政府，即由县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋的拆迁与补偿，改变以开发商为拆迁主体的制度设计。

其次，扩大城市房屋拆迁补偿范围，明确把对土地使用权、预期收益和其他相关无形利益的补偿人法。城市房屋拆迁基于对国有土地使用权的收回而发生，公民在城市房屋上所体现的权利也主要有土地使用权和房屋所有权。从法律上讲，土地使用权是对应于土地所有权的一种物权。因此，在拆迁中对被拆迁人的补偿应以房屋补偿与土地使用权补偿为主，并且还应当对因拆迁造成的预期收益及其他相关无形利益的损失予以补偿。

再次，完善房屋评估机制。《城市房屋拆迁管理条例》规定的补偿标准包括房屋的区位、用途和建筑面积，而房屋的新旧程度和建筑结构并没有被列为补偿标准之一。但是，在房屋买卖市场，房屋新旧程度和建筑结构的不同对房屋的市场价格有着重大影响。要完善房屋评估机制，重中之重是要强调房屋评估机构的中立性，不仅使评估机构在人、财、物上脱离政府管制，以确保评估机构的独立性与公正性，而且也应强化房屋评估机构的法律责任，避免其在商业拆迁中与拆迁人勾结，损害被拆迁人的合法财产权益。

第二、加强城市房屋拆迁中公民私有财产权的程序保障

城市房屋拆迁中公民私有财产权要想得到充分有效的保护，必须以公平、合理、合法的拆迁程序作为保障，程序公正是实现实体公正的前提。因此，在房屋拆迁的各个环节应保证程序的公正。

1.在房屋拆迁决定阶段

首先，应公开房屋拆迁决定信息，广泛听取社会公众意见及专家意见，对拆迁具体事项进行论证听证。县级以上地方人民政府应当将房屋拆迁目的、范围和时间进行公告。公告时间不得少于60日，涉及范围广的，不得少于90日。同时对被拆迁人、公众及专家意见的采纳情况和理由以及房屋拆迁决定，县级以上地方人民政府都应予以及时公告。如果被拆迁人以及与房屋拆迁有关的利害关系人对县级以上地方人民政府做出的拆迁决定不服的，可以依法申请行政复议或者提出行政诉讼。

其次，应建立对拆迁补偿资金的专门监督机制。不仅要保证拆迁补偿资金到位，还要预防拆迁补偿资金被挪作他用，损害被拆迁人利益。

2.发生拆迁补偿安置纠纷阶段

依据现行的规定，达不成补偿安置协议时，行政裁决是提起行政诉讼的前置性程序。这一规定屏蔽了被拆迁人直接以行政复议和行政诉讼方式保护合法私有财产权的途径，使其只能通过审查行政裁决的合法性而非合理性保障自己的合法权益。因此，笔者认为达不成补偿、安置协议时，当事人既可以申请行政裁决和行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼，增加被拆迁人对自己合法权益的救济途径。

如果当事人申请行政裁决，启动行政裁决程序，那么现行有关行政裁决的规定还应该从以下三个方面予以完善：首先，设立或者指定专门机构作为行政裁决主体。其次，进一步明确裁决受理前举行听证所需达到的户数及比例要求，可以规定“未达成补偿安置协议的户数超过三分之二或者比例超过四分之三的，应当举行听证。”最后，房屋拆迁因为涉及到当事人的重大权益，所以在审理过程中当事人应享有充分的知情权和参与决策权，应当在裁决审理过程中引人听证制度。应具体规定听证参与人的人员结构、人数、听证主持人以及各个听证参与人所分别享有的权利和应尽的义务。

3.在强制拆迁阶段

如前所述，在城市房屋拆迁中，必须明确区分公益拆迁与商业拆迁这两种不同性质的拆迁行为。商业拆迁是一种民事法律行为，当处于平等地位的双方当事人发生拆迁纠纷时，不能适用行政强制拆迁，禁止公权力介入民事裁判领域，只能适用司法强制拆迁。但是，公权力可以以行政监督者的身份参与商业拆迁。其次，在公益拆迁中适用强制拆迁的，必须明确强制拆迁的执行主体。笔者认为，鉴于行政权力的不当行使对被拆迁人财产权利的巨大危害，有必要让行政权力逐步退出强制拆迁领域，而仅保留司法机关的强制拆迁权。最后，禁止在强制拆迁中使用暴力手段。拆迁部门及其委托单位不得采取中断供热、供水、供气、供电等方式实施强制搬迁。任何单位和个人不得以暴力、威胁及其他非法手段实施强制搬迁。违法使用暴力手段造成危害后果的，不仅要赔偿造成的损失，构成犯罪的，还要追究直接负责的主管人员和其他责任人员的刑事责任。

总之，城市房屋拆迁必然伴随国有土地使用权的转移与房屋所有权的变动。房屋所有权是公民私有财产权的核心内容之一，房屋所有权能否得到有效保护，直接关系到公民私有财产权能否得到最大限度的保护。目前我国关于城市房屋拆迁的法律、法规、规章及其他规范性文件等相互之间存在着矛盾与冲突，这对保护我国公民的私有财产权是非常不利的。在城市房屋拆迁中，《城市房屋拆迁管理条例》不仅存在着违宪嫌疑，在制度设计上也存在诸多缺陷。因此，如何尽快完善城市房屋拆迁法律规范，制定一部成熟的城市房屋拆迁法，切实保护公民的私有财产权，成为当前法治建设进程中亟待解决的重大问题。