公民政治权利的要素与结构

　　摘 要：公民政治权利的全部要素，构成了以公民对公共事务的决定权、担任国家公职权、对国家权力的监督与制约权为核心，以联合行动权为补充，以知政权为保障的有机统一的体系。这个权利体系从政治生活内容的角度看，包括了国家权力主体的权利、法律的权利、特定事项的权利、政治信息的权利、政治社团的权利五个部分。

　　关键词：公民政治权利，政治生活，公共事务，国家权力，法律

　　一、公民政治权利的定义

　　对公民政治权利，法学家们给出的通行的定义是：“公民依法享有参与国家政治生活、管理国家以及在政治上表达个人见解和意见的权利。”①这仅仅是关于公民政治权利的形式定义，因为这一定义没有指明公民政治权利作为宪法上的制度设计的功能与本质所在。相比之下，政治学较多地注意到政治权利的功能。有学者将政治权利定义为：“参与政府管理与影响公共政策之权利。”②这一定义指明了公民政治权利具有影响政治生活的功能，但仍然是偏狭地理解政治权利的功能。另有学者把政治权利定义为：“社会成员实现利益分配的资格。”②这一定义正确地将政治权利与利益分配联系起来，较为深入地指明了政治权利的功能，但否认政治权利属于利益本身而仅视其为政治手段、更没有揭示公民政治权利的本质，仍不足以作为公民政治权利的科学的定义。

　　必须将公民政治权利与人的自由、人的自我实现联系起来，才能获得对公民政治权利的深刻认识。对此，有学者写道：“政治自由从政治权利的意义上来说，是指公民享有受到法律保障的按照自己意志参加国家政治生活，管理和影响国家事务的权利。”④这意味着，公民政治权利在其质的规定性上，是人的自由，是人在政治领域中的自我实现L5p人在社会政治生活中的自决和自主。自决，指人对自身利益和公共利益的判断和选择，对公共事务的决断；自主，指人在政治生活中追求人格的独立与完善，不受政治上异己权力的束缚和奴役，个性得到张扬。

　　综合上述观点，本文认为，公民政治权利的科学的定义应该是：公民参与并影响政治生活从而得以在政治生活领域作为自决、自主的存在的权利。就其形式意义而言，公民政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。“参与并影响”界定了公民与政治生活的关系，表明公民并不是被排斥于政治生活之外，而是可以参与政治生活并形成对政治生活的影响，参与并影响政治生活成为公民政治权利的形式标准。就其实质意义而言，公民政治权利是公民在政治生活领域得以作为自决；自主的存在的权利。“自决、自主”界定的是公民在政治生活中的地位，表明公民在政治生活中获得了自由，具有主体性。“参与并影响”则是公民的自决、自主地位的外部表现。这一定义将用以作为区别一项公民权利之为政治权利或非为政治权利的标准。

　　二、要素与结构

　　从公民政治权利的形式意义与实质意义出发，公民政治权利的全部具体要素组织成五个部分，有机地构成完整的公民政治权利体系。

　　公民政治权利的第一部分是公共事务的决定权。个体的单独存在和由个体集合成为共同体是人类的两种有机联系的存在方式。⑨公共事务即个体集合而成的社会共同体的事务，关涉每一个体而又非个人事务。在民主社会，公共事务是由公民共同决定的。科恩正是从公民对公共事务的共同决定来界定民主的。他说：“社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”⑥在现当代宪政实践中，由公民决定的公共事务有三个方面，相应形成了在决定公共事务方面的三项公民权利。

　　第一，选择公共权力的行使者。在还没有进化到高度自治的时候，社会共同体中需要分离出少数人具体行使公共权力，以便处理公共事务。依照人民主权的宪政理念，公共权力的具体行使者即国家权力主体必须得到公共权力的所有者的同意，因此，对公共权力行使者的选择成为共同体的公共事务。这可以说是全部公共事务中最为基本的一项，选举权就是用来决定这一项公共事务的权利。对于选举的意义，有学者写道：“选举是产生近现代国家机构或其他公职人员的最普遍、最根本的方式”，“是公民对国家和社会发展的一种决定性选择”。⑦这也是对选举权的功能和意义的界定。选举权之为首要的和最为古典的政治权利，原因于此可见。

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公民政治权利的要素与结构

　　第二，共同体内的利益分配，即对个体利益与公共利益的分别确认以及对二者关系的界定。由于个体利益相互之间、个体利益与公共利益之间存在差异，利益矛盾总是存在。这既不利于共同体的生存，也不利于个体的生存，为此必须在共同体内进行利益分配。这是另一项最为基本的公共事务。近代以来利益分配采取了法律形式：宪法对共同体内的基本利益加以分配，普通法律则基于宪法的基础性分配而作延伸性分配和补充性分配（通常所认定的宪法与普通立法间的关系实则是宪法与普通立法在利益分配上的关系）。相应地，公民决定利益分配的权利，就具体化为对宪法及其修正案的通过权（制宪权与修宪权）和对普通法律的直接创制权。

　　第三，决定资源增益。利益的实现离不开作为客观对象的资源，是对资源的占有与支配，以资源的充沛为前提。然而，一定社会的资源总量即资源的既有状况相对于主体需要总是厦乏的，只有不断地增加社会的资源总量才能使利益得到最大程度的实现。因此，在以法律形式分配利益之后，还需要做出资源增益的决定，以使通过法律表现出来的对利益的主观分配得以转化为客观现实。资源增益由此成为共同体一项重要的公共事务。代议机关与行政机关对资源增益的决定，屑国家机关对公共事务的决定，政治学上称“公共政策”。在现当代的直接民主制下，有一部分重大的资源增益不由代议机关做出而直接由公民投票加以决定，例如将是否加入一国际组织交由全民公决。公民的这种决定权可称特定事项决定权。

　　由公共权力行使者的选择权、共同体内的利益分配权、特定事项决定权构成公民对公共事务的决定权，这是公民政治权利的基本的和主要的部分。公民拥有公共事务决定权并不意味着全部公共事务都由公民直接决定。仔细分析可以发现，公民的公共事务决定权是以公共事务中最重要的和基础性的并且适合由公民决定的事项为范围的。现当代的民主政治正是直接民主与间接民主的结合。

　　担任国家公职是公民政治权利的第二部分。

　　公民参与政治生活并不限于参与对公共事务的决定，还应包括参与对公共事务的处理。共同体中是通过分离出少数人具体行使公共权力来处理公共事务的。对此，有学者写道：“权力在很大程度上依然具有个人或少数人的形式。”⑥因此，每一公民都有权根据自己的意愿依照法定标准并经法定程序，使自身成为公共权力的行使者，从而参与国家权力的运行，参与对公共事务的处理。这就是公民担任国家公职的权利。白俄罗斯共和国宪法第三十九条的规定是具有典型意义的：“白俄罗斯公民根据自己的能力和专业特长享有平等地获得国家机关任何职位的权利。”一些国家的宪法对此项权利未明文规定，但事实上也是加以确认的。学理上对公民担任国家公职这一项权利没有给予足够注意，甚至常常无视其为事实上存在的；项政治权利。国家权力的运行直接关系到公共利益与个体利益的实现状况，这决定公民参与国家权力运行、参与对公共事务的处理是参与决定公共事务所不可替代的。因此，担任国家公职权必须作为公民政治权利的独立的部分。

　　公民政治权利的第三部分是对国家权力的监督与制约权。

　　国家权力的运行存在着背离共同体的意愿和利益的可能，因此必须对国家权力的实际运行加以监督与制约，从而尽可能地避免国家权力运行损害公共利益或在损害发生之后加以救济。孟德斯鸠所揭示的“以权力制约权力”这一权力制约的最一般法则，具体化为二种机制：一是国家权力之间的相互制约即国家权力系统的自我制约机制，二是人民主权对国家权力的制约即国家权力系统的外部制约机制。这二个方面不可或缺，构成国家权力制约的完整机制。后一种机制是通过公民政治权利实现的，即“以权利制约权力”。下列各项政治权利即属公民监督与制约国家权力的政治权利：

　　第一，罢免权。这是公民以共同意愿剥夺国家公职人员作为国家权力主体的资格的权利。国家公职人员倘若不能作为人民的公仆（或因其才能不足或因其品行不正），意味着其不能为人民服务，无助于共同体利益的实现。对公职人员的罢免并相应产生新的国家权力主体正是制约国家权力运行的一种途径。

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