河北省高级人民法院行政判决书

（２０００）冀行终字第３号

上诉人（原审原告）中国建设机械公司。

法定代表人赵紫来，该公司总经理。

被上诉人（原审被告）秦皇岛市土地规划管理局。

法定代表人张万春，该局局长。

委托代理人李增文，该局副局长。

委托代理人王茂武，秦皇岛市人民政府办公室助理调研员。

原审第三人秦皇岛市文化局。

法定代表人俞泽阳，该局局长。

上诉人中国建设机械秦皇岛公司因秦皇岛市土地规划管理局土地使用权处理决定一案，不服秦皇岛市中级人民法院（１９９８）秦行初字第１号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审认定，中国建设机械秦皇岛公司于１９９３年经秦皇岛市人民政府批准，与秦皇岛市文化局合作开发“国际文化花园村”城市文化设施建设项目。１９９３年１１月２６日，通过划拨方式取得建设项目用地。１９９３年１１月２９日，秦皇岛市土地规划管理局向秦皇岛市文化局和中国建设机械秦皇岛公司颁发了有效期为５年的《建设用地批准书》。１９９４年１０月５日，秦皇岛市人民政府向秦皇岛市文化局和中国建设机械秦皇岛公司颁发了《国有土地使用证》。此后，中国建设机械秦皇岛公司陆续进行了拆迁地上物、垒临时性围墙等准建项目开工前的一些前期准备工作，对建设项目主体工程则一直没有开工，也没有就此及时向原批准机关报告并征得同意。１９９７年９月３０日，秦皇岛市土地规划管理局作出秦土规（１９９７）１３１号《关于依法无偿收回秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司“国际文化花园村”土地使用权的通知》，以秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司连续３年闲置土地，违反了国家土地管理法律为由，决定依法无偿收回“国际文化花园村”划拨土地使用权，注销土地使用证。

原审认为，中国建设机械秦皇岛公司和秦皇岛市文化局在依法取得项目用地使用权之后，虽然做了准建项目开工前的部分前期准备工作，但建设项目的主体工程却一直没有动工，并且没有及时征得原批准机关同意，故不能视为对土地的实际使用。秦皇岛市土地规划管理局对此依照法律规定，报经河北省人民政府批准，做出无偿收回其土地使用权的行政决定，是正确合法的。秦皇岛市土地规划管理局所颁发的《建设用地批准书》中的“有效期”，是填发机关对用地单位建设项目从开工到竣工建设施工周期的时间限制，并非等同于《土地管理法》第十九条第二项规定所指期限。秦皇岛市土地规划管理局所作行政决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持秦皇岛市土地规划管理局１９９７年９月３０日秦土规（１９９７）１３１号《通知》；驳回中国建设机械秦皇岛公司行政赔偿的诉讼请求。

中国建设机械秦皇岛公司不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销秦皇岛市中级人民法院（１９９８）秦行初字第１号行政判决和秦皇岛市土地规划管理局秦土规（１９９７）１３１号《通知》，由秦皇岛市土地规划管理局赔偿中国建设机械秦皇岛公司经济损失，一、二审诉讼费用由秦皇岛市土地规划管理局承担。其主要理由是，一审判决认定事实错误，被上诉人给予上诉人的开发动工期为五年，并非两年，如果在这五年的动工期限内上诉人对主体工程尚未动工，被上诉人方可依法收回该地使用权。根据１９９６年１２月１８日河北省人民政府批准决定，原批准机关已批准延长了动工期限，并且该宗土地已不是原来批准的城市文化设施建设，而是房地产开发及相配套的建设。一审判决对被诉具体行政行为的性质认定错误，该具体行政行为是一种行政处罚行为，不是行政处理决定。一审判决认定被诉具体行政行为程序合法是错误的，被上诉人所作行政处罚行为违反了《行政处罚法》的有关规定，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人曾向被上诉人提出核发建设工程规划许可证件的申请，而被上诉人至今未发，造成上诉人无法动工。