鼓励求职行为的制度安排主要从经济上采用激励措施。社会救助以满足困难人群需求为目标自是应有之义,但这可能形成救助对象离开救助、进行就业过程中需要克服的障碍。不仅如此,救助对象要巩固离开救助的成果,避免重返社会救助,还需翻越低收入工作的陡坡。因此,考察社会救助制度鼓励求职行为安排通常包括两个方面:其一,救助标准的替代率;其二,以鼓励就业特别是促进可持续就业行为为目标的直接经济激励措施。

所谓替代率是指救助标准和救助对象参加工作后可能收入之间的比率。它被看成是衡量救助制度对就业激励程度的重要指标。替代率越高,表明就业推动力越低;反之,则表明就业推动力越高。图2 比较了上海市不同类别家庭的低保金额和平均工资以及最低工资之间的关系。从图中可得出三点结果:第一,基于平均工资的替代率明显低于基于最低工资的替代率。考虑到大部分低保对象属于就业困难人群,其就业收入比较接近最低工资,而不是平均工资,因此,把最低工资作为低保对象的就业收入假设可能更符合实际,这是我们选择最低工资来分析低保替代率的原因。第二,低保替代率随家庭规模呈快速线性增长。无人就业的1 人户、2 人户和3 人户(A) 的替代率分别为45.7 %、91.3 %和137.0 %。可见,对2 人户家庭来说,如果他们只能从事一些接近最低工资的工作的话,那么与领取低保金相比,他们参加就业并不能明显地增加收入,而对3 人户(A) 来说,由于低保金已超过最低工资水平,因此,如果只有1 人参加接近最低工资的工作,那么由于这些收入将100 %从低保金中扣除,因而不会增加家庭总收入。相对而言,单人户参加就业的直接收益比上述两类家庭大很多。第三,有无人就业对替代率影响很大。有1 人就业的3 人户(B) 的替代率比无人就业的3 人户替代率降低近100 个百分点。总之,在单独考虑替代率的前提下,现行制度安排对1 人户和有1 人就业的3 人户(B) 的就业推动力比对其他类别家庭的就业推动力强。问卷调查结果显示,家庭规模越大,领取时间越长,低保家庭的比例也越高。1 人户至5 人户家庭中领取2年以上低保的家庭所占的比例分别是56 %、60 %、63 %、69 %和100 %。访谈中我们也发现,大户人家(如3 人及以上) 往往比小户人家更不愿意离开低保。产生这些结果的部分原因可能是在现行制度下,规模大的家庭面临着较高的替代率和较低的就业推动力。

如前所述,为促进低保对象就业,2002 年上海市出台了救助标准抵扣和渐退措施。由于城市低保是补差给付,低保实际给付额等于低保标准扣除现有收入后的差额。救助标准抵扣是指在基本生活费扣除中,参加就业的低保对象的抵扣标准比低保标准高,如2003 年城镇低保标准为290 元,那么参加就业的低保对象的基本生活费抵扣标准为390 元,这样低保对象可因参加工作而获得100 元的额外给付。（注6）渐退措施是指对因就业上岗而将退出救助或需调整原来低保补助金额的人员实行“救助渐退”办法,即根据要扣除的低保金额的等级,实行逐步扣除、逐月退出的办法,而非一旦就业,家庭人均收入超过低保标准低保金马上停发。2004 年1 月,救助金渐退改为一次性发放,即一次性获得原来2 - 6 个月得到的渐退金。

目前,以上两项制度安排的成效尚未见公开、科学的评估。常见诸报端的“惟一成果”是把近几年低保对象总量的有所降低部分归功于这些制度安排。然而,究竟这些激励措施对促进低保对象的求职行为产生多大影响? 由于缺乏必要的资料,我们无法对其结果进行评估。因此,我们试图对其制度安排本身及其可能产生的后果进行剖析。

由于救助标准变化的复杂性, 学者们通常采用边际有效税率(marginal effective tax rate , METR) 来衡量社会救助制度安排所产生的经济激励程度(OECD ,1998 :52) 。所谓边际有效税率是指由于制度扣除因素(如纳税、社会救助收入扣除等) ,每单位增加的收入中被扣除的比例。如一低保对象参加就业后发现,他的低保金中只扣除80 %的就业所得,即通过就业,他能获得20 %就业所得的利益,那么边际有效税率是80 %。显然,边际有效税率越高,低保对象创造收入的动机越弱,也就不愿意积极求职或工作更多时间;反之,动机则越强。图3 显示了2004 年在不同规模的低保家庭户中,成员参加就业后家庭净收入的变化情况。图中折线的斜率就等于1 - 边际有效税率,即斜率越大,边际有效税率越小,创造收入的动机越强。当斜率为零时,边际有效税率为1 ,理论上不会产生就业激励。下面我们对不同规模低保家庭的边际有效税率进行逐个分析。

对于一人户来说,当家庭毛收入低于290 元时,METR 为1 ,家庭纯收入一直保持在290 元,无就业激励;当家庭毛收入在290 - 800 元(当时的个人所得税起征线) 之间时,METR 为0 ,净收入随毛收入同步增长,就业激励最强。此后,由于征收个人所得税,METR 即为该收入段的个人所得税率,为5 % ,就业激励有所降低。由于上海最低工资水平超过一人户的救助标准,因此生活费标准抵扣方法对他们不适用。

对二人户来说,当其毛收入低于580 元时,METR 为1 ,家庭纯收入一直保持在580 元,无就业激励。当毛收入在580 - 634 元之间时,理论上他们将丧失低保资格,METR 为0 ,净收入和毛收入同步增长,就业激励最强。当毛收入在635 - 680 元之间时(假如一人就业) ,虽然工资收入超过了低保标准,但由于一人就业后实行抵扣标准的调整,故而他们能继续享受低保,但METR 为1 ,家庭纯收入保持在680 元。当毛收入在680 - 800 元之间时,丧失低保资格,METR 为0 ,毛收入和净收入同步增长,直到毛收入超过800 元。

对三人户来说,当其毛收入低于635 元时,METR 为1 ,家庭纯收入保持在870 元;当毛收入在635 - 970 元之间时(假如一人就业) ,因就业人员享受低保标准抵扣,家庭净收入增加100 元,保持在970 元,但METR 为1。当毛收入超过970 元时,丧失低保资格,并征收个人所得税,METR 变为5 %。