从经济利益角度激励低保对象的求职行为是一种较为直接、可行的制度安排。从经济学角度出发,救助对象的求职动机在很大程度上取决于对该事件的损益分析。只有当预期收益大于损失即净收益为正时,激励措施对求职动机的作用是正的,他们才有可能退出低保,进行就业。由于低保金的申请和给付都是以家庭为单位,因此损益分析的单位不是个人,而是家庭。

以往大多数有关救助与就业之关系的讨论都把目光集中在替代率上(OECD ,1998 :100) 。但由于救助对象是以家庭(而非个人) 损益分析为决策基础,而就业所得和救助金丧失并非惟一影响家庭经济净收益的因子,故而仅用替代率来解释制度安排对救助对象求职动机的影响过于简单了。事实上,对低保对象家庭来说,退出低保、进行就业的决策除了会增加就业收入和丧失低保金外,还会让家庭增加开支(如子女照料、交通费用、求职费用) ,丧失附带福利,面临再次失业和生活困难的风险等(见图4) 。因此,我们在分析上海低保激励性制度安排对低保对象求职动机的影响时,还要注意以下几个方面:

首先,附带福利是影响上海低保对象求职行为和决策的重要因素。所谓附带福利(fringe benefit) 是指因享受低保而带来的其他补助。上海低保制度中的附带福利主要包括粮油帮困、医疗救助、教育救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。表3 显示了上海市各种附带福利的覆盖率和补助标准,包括根据民政局统计资料计算出来的结果和问卷调查结果。从表中可看出,虽然除粮油帮困卡和其他优惠措施及服务外,其他附带福利的覆盖率并不高,但其补助的金额相当可观,特别是廉租房。因此,许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味着附带福利的丧失。调查中我们发现,即使低保补差金额少至数元,但一些低保对象仍紧抓低保不放,因为他们看到,继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在很大程度上削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。

其次,因就业而引致的家庭开支对低保对象求职行为和决策的影响需进一步研究。工作开支主要包括交通费、餐费、通讯费等,但是从目前来看,关于工作开支的资料非常有限,需要做进一步研究。

第三,工作的稳定性是影响低保对象求职行为和退出决策的潜在因素。由于目前我国大部分低保对象是因社会经济转型、个人就业能力偏弱而不得不下岗失业的,因此,在劳动力市场竞争日益激烈的背景下,他们往往只能从事一些非正规工作,工资低,稳定性差,而且再次失业后能否再次成功申请低保也是个未知数。这些就构成了阻碍低保对象走向工作岗位的“摩擦力”。

可见,低保和就业之间的关系极其复杂。如果我们仅用替代率来衡量求职动机(图2) ,忽略附带福利和家庭开支的直接因素(图4 中虚线所指) 和工作稳定性的潜在因素,那么这种替代率很可能会高估参加工作时的实际收益。从另一个角度来说,对于低保对象,他们实际感受到的“直接利益替代率”比图2 中所显示的理论替代率要高一些,即他们的求职动机没有如替代率所显示的那么强。

上海市推出的救助标准抵扣措施试图通过直接的经济利益来激励低保对象的求职行为。但由于这种经济激励只发生于个别跃升点上,而且只面向全日制工作,因此,对大多数低保对象来说,这种制度安排可能无法产生促进其收入持续增长的推动力。而正是因为低保对象无法翻越低保和低收入工作的陡坎,他们往往会陷入“贫困和失业的陷阱”中。相对来说,渐退措施既能对低保对象退出低保产生直接激励,又能通过减少工作稳定性因素的潜在影响,巩固退出低保的成果。但现行的渐退金和渐退期是否足够还需要作进一步分析。

强制性的求职行为制度安排首先体现了权利和义务相统一的思想,低保对象既有权利申领低保金,又有义务通过求职实现自立;其次在一定程度上增加了依赖低保的机会成本。这种制度安排能否取得成效不仅取决于制度设计的合理性,而且取决于制度管理的严密性。当前上海低保管理中所面临的“隐性就业”或“隐性收入”问题,既是鼓励性制度安排失当所致,又是强化性制度安排失效所致。所以要真正消除这个问题,必须采用“两手抓”而且“两手都要硬”的措施。

对于长期领取者的问题,我们需要做客观的分析。在一定程度上,如果说他们是懒汉,那么他们可能是“迫不得已”的懒汉,作为社会最弱势的群体,他们面临的是自己无法克服的长期贫困和社会排斥问题。从西方国家的经验看,更严重的问题还在于这种贫困的代际传递性或“贫困循环”。因此,在制度设计上,除了保障基本需求、建立促进就业机制外,更重要的是能力建设(capacity building) 和资产建设(asset building)(唐钧,2005 ;杨团、孙炳耀,2005) 。对这些家庭来说,加强人力资本投资,特别是保障其子女的教育机会,是防止贫困代际循环的重要举措。通过对退出低保人员的分析,我们发现,让他们觉得参加工作有利可图是促使他们退出低保的重要因素,而鼓励和强化求职行为之制度安排的影响微乎其微。这一点是对前面研究结果的进一步确证。不过,在本研究中,由于参加座谈会的低保退出人员是由各街道自己推选的,他们很可能是属于表现较好的人员,而且由于这些人员现在都已上班,组织工作较为困难,故而参加座谈会的人员较少。所以,本文的分析是探索性的和较为初步的。如果要准确把握这些对象的特征,需要进行更深入的调查。

三、政策建议

(一) 逐步调整现行救助标准,建立让就业家庭有利可图、隐性就业得不偿失的经济机制,促进就业和救助的联动

首先,要调整现行低保标准,把家庭需求的规模效应因素考虑在内。低保标准的设计原则之一是公平,即所有低保对象应享受相同的生活水平。由于家庭规模效应的存在,在保证相同生活水平的前提下,家庭规模越大,其人均生活需求越小,因而人均低保标准也应该较低。