其次,在家计调查时,要设定一定数量的收入豁免额以及(对豁免额以上收入) 一定比例的抵扣率(而不是绝对数) ,让就业的低保家庭能从所获得的每分收入中都得到好处。至于收入豁免额和抵扣比例,我们认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上,结合现行低保标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定,切忌以主观判断行事。需指出的是,这些收入豁免额和抵扣率方法很多是针对非全日制工作的。这样做至少有三大好处: (1) 增加参加工作之低保对象的收入,拉开就业和不就业之间的差距; (2) 让低保对象保持和劳动力市场的联系,预防长期依赖和社会排斥; (3) 大大降低隐性就业的经济收益。

第三,灵活运用低保附带福利,使其成为促进就业的激励因素。目前上海市低保附带福利中的医疗救助、教育救助和廉租房,主要用于满足某种特定需求。除了低保家庭外,有些低收入家庭或有某种特殊困难的家庭(如单亲家庭、住房困难户) 也可能存在这方面的需求,但由于在现行制度下,附带福利的资格是以低保资格为基础的,因此,低收入家庭很可能无法享受到这些附带福利,除非他们降低自己的收入,甚至不就业来获得低保资格。故此,我们认为,可以借鉴医疗救助的做法,把附带福利的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有特殊困难的家庭(如所有低收入家庭和单亲家庭可以申请教育救助,低收入住房困难户可以申请廉租房等) ,弱化附带福利对低保对象退出救助的影响,也就是说,即便一些低保家庭因为就业收入有所提高而退出低保,但只要未超过低收入线,他们仍然可以继续享受附带福利。另一方面,对于那些介绍三次以上仍未成功就业的对象,不管因何理由,只要没有丧劳证明,都应该取消其附带福利资格。

(二) 完善收入审核制度,设定最长领取期限,进一步加强低保的管理力度

前面的分析表明,目前在低保管理中最突出的问题之一是隐性就业和隐性收入,而且迄今为止依然苦无良策。导致隐性就业的因素很多,从管理角度看,市场用工制度不规范和收入审核制度欠完善是隐性就业问题难以消除的两大根本原因。如何规范劳动力市场用工制度可作为另一个课题来研究,由于篇幅所限,本文主要从低保管理角度来讨论收入审核制度的完善方式。

从国际通行的经验看,最基本也最有效的收入审核手段是借助信息技术,通过社会救助管理部门和其他政府部门(特别是税收部门) 之间的资料共享,来稽查救助申请对象的收入( Eardley et al . ,1996 :88 -89) 。其他手段还包括上门调查、群众举报等。由于我国的个人所得税制度不完善,目前借用所得税资料来审核收入的方法显然不成立。因此,我们认为可行的做法是,先实现民政和社会保险部门数据库的共享,即先完善对那些缴纳社会保障金对象的收入审核,通过社会保险数据库的个人记录来获得收入信息。

由于社会救助管理机构并非执法机构,特别是对企业的用工行为和出具虚假工资证明没有约束力,因此,我们建议,当社会救助管理机构需要对申请对象提交的工资证明的真实性进行核实时,劳动监察部门应该给予必要的协助。同时联系经委、工商管理等部门,争取把企业履行社会责任的状况纳入衡量企业诚信的指标体系中,从而约束企业在“损国不利己”的指导思想下做出弄虚作假的行为。此外,要进一步加强群众监督的力度,向全社会公布低保欺瞒行为的举报电话,也可以在民政局的网站中设立举报网页,实现网上举报。

设定领取期限是为了表明政府对福利的责任不是无止境的,有劳动能力的公民在享受国家福利的同时也要担负起自己的责任,力争自食其力。目前国际上设置领取期限的国家主要是美国。其社会救助新政策中已明确规定,困难家庭临时救助(TANF) 领取的最长期限为2年。如果两年后仍未就业,父母就必须参加由政府补助的就业计划(Karger ,1999) 。在上海,我们提出设置最长领取期限,其目的是为了防止隐性就业及其隐含的长期福利依赖趋势。在缺乏有效应对措施的前提下,基层管理人员可以根据这些规定,在期满后取消隐性就业人员的低保资格,强制他们从事政府补助的就业计划或者各种职业培训计划,杜绝低保对象试图通过一些“看似合情实则无理”的手段来逃避求职审核。当然,这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低保对象。由于目前国际上对于最长期限的设定没有统一的认识,我们认为应该根据上海劳动力市场状况、政府财政能力以及低保家庭的需求等实际条件来确定。

此外,由于目前低保管理和用工制度管理中存在许多漏洞,因此一旦某个家庭开始享受低保,而且没有主动退出低保的意愿,那么现有政策和措施很难让他们退出低保。再加上申请过程中低保对象和基层管理人员之间的相互博弈（注10）,以及国家对社会安定问题的重视,让他们退出低保更是难上加难。鉴于此,在低保管理中,应该把好申请关。对于有劳动能力的申请者,首要考虑的是给他们介绍工作岗位,而这要求民政(民政干部) 和劳动部门(就业援助员) 紧密配合。

(三) 加强社会救助立法,倡导自强自立精神,建立规范救助领取行为的法律和道德机制

我们在调查中发现,一些低保对象采用弄虚作假骗领救助款物的思想根源是计划经济时期留下的依赖政府的错误观念,认为低保属于国家财产“, 不拿白不拿”。上述观念的产生,一方面是受经济利益所驱,另一方面则是因为其行为的机会成本不高,或者说因处罚的力度不大。根据《上海市社会救助办法》的规定,目前低保管理机构对救助对象违法行为如虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等所采取的处理方法是追回其已经领取的救助款物,这对低保对象来说基本没有威慑力。我们认为,应该加强对社会救助的立法,树立骗取、冒领救助款物属于侵占国家财产的违法行为的观念,加大对弄虚作假行为的惩处力度,情节较轻者终身取消低保资格,情节较重者则追究刑事责任。