上面的分析表明,对于低保家庭而言,除了少数跃升点外,毛收入的增加并不能提高净收入,即METR 为1 ,所有增加的收入将100 %从低保金中扣除。显而易见,这样的制度安排无法产生持续的就业激励,促使低保家庭不断提高工作时间,增加毛收入,并最终离开低保。从这个意义上说,救助标准抵扣措施对促进就业的作用微乎其微。而该缺陷的形成与上海就业促进制度安排的设计思路有关。

与其他国家的社会救助不同,上海救助标准抵扣措施只适用于参加全日制工作的低保对象,即他们至少要获得收入不低于上海市最低工资的工作,但不适用于从事非全日制工作的低保对象。这种制度安排无法克服“失业和贫困陷阱”问题。所谓“失业和贫困陷阱”是指在劳动力市场竞争日益加剧、外来劳动力“无限供给”和本身就业素质低下的情况下,即便能就业,许多低保对象也许只能从事一些非全日制工作(月收入可能低于最低工资) ,这显然与低保标准抵扣措施的前提条件相左。而一旦这些家庭(特别是规模在2 人及以上的家庭) 难以找到工资水平超过“收入门槛”（注7）的工作或翻越低收入的陡坎,他们不仅无法享受抵扣措施,而且过高的METR 大大挫伤了他们参加工作的积极性,故而使他们陷入失业和贫困的陷阱中。当低保金额达不到其预期的家庭收入时,他们就开始在劳动力市场管理和社会救助管理中“寻租”,隐性就业:既领低保,又保工作收入不失,就是这种寻租行为的结果。

与标准抵扣措施一样,渐退措施的享受也以找到收入达到最低工资的全日制工作为前提,即对那些从事低薪的非全日制工作的低保对象来说没有直接的作用,而且渐退政策实行的是一次性补助措施,无法产生持续的经济激励。不过,如果考虑到低保对象从事的可能是一些稳定性较差的工作,由低保向工作转换风险较大,那么渐退政策能在一定程度上有效降低这种风险,帮助低保对象实现成功过渡。在这个意义上,渐退政策是一项不错的政策。

(二) 强化求职行为的制度安排

强化求职行为的制度安排主要从制度上强制规定低保对象必须履行一定的求职活动。通过审视上海的城市低保制度,我们可以发现,该制度明确要求有劳动能力的低保对象应该努力寻找工作,并尽早结束对城镇低保的依赖。原则上,所有有劳动能力的低保对象都必须到劳动部门进行失业和求职登记,而且不得无理拒绝有关部门介绍的工作。他们必须参加劳动部门提供的职业培训。如果处于失业状态,还必须参加社会公益劳动。如果违反上述规定,低保对象就可能面临取消低保资格的处罚。这种做法的初衷是要让这些低保对象或多或少保持和劳动力市场的联系,以避免长期的福利依赖和社会排斥。但在实践中,由于各种制度特别是用工制度的不规范,使得基层低保管理人员在审核其就业行为时碰到许多困难。

目前基层低保管理人员感到最大的问题之一是隐性就业,即低保对象一边在外面偷偷就业,一边又在“冠冕堂皇”地领取低保。根据基层民政干部和就业援助员在座谈会上的发言,这种现象相当严重,即便是保守的估计,一些地区(有劳动能力对象) 隐性就业的比例也在50 %以上。（注8）由于劳动用工和监督制度不完善,一些企业为降低劳动力成本,在招聘低保对象时不收劳动手册,为这些低保对象隐瞒了“隐性就业”的事实,造成低保管理中的漏洞。而另一方面,由于低保制度规定,低保对象必须无条件接受劳动部门所提供的就业岗位,无理由拒绝会受到处罚,故而低保对象为了逃避这种审核采取各种“钻空”方法。通常的做法是,当面“接受”就业岗位,但在用工单位面试时故意表现出各种困难或缺点,使用工单位望而却步,从而达到证明“自己积极寻找工作未果”的目的。从我们的调查情况看,目前街道救助管理所对上述行为尚无积极有效的应对措施,从而造成了管理中的漏洞。

(三) 现行制度安排的政策结果:谁会长期领取? 谁会实现自立?

在现行的社会经济条件和制度安排下,究竟哪些低保对象可能长期领取低保金? 哪些对象能实现自立? 这些既是制度安排作用的结果,也是提出对策建议的依据。

访谈结果表明,上海城市低保对象中长期依赖风险比较高的人群主要包括以下三类:

1. 两劳释放人员。由于社会对该类人员普遍存在偏见,绝大部分用工单位对他们敬而远之,工作安置极其困难。久而久之,会造成严重的社会排斥。为了社会稳定,只能让他们长期享受低保。从调查的情况看,到目前为止,尚未有切实有效的措施来解决这部分人的就业和救助问题。

2. 两地户口婚姻家庭(以外来妹和本地男性结合为主) 。由于本地男性大多来自贫困家庭,受教育程度低,就业能力弱,自身条件差,因此很容易沦为长期福利依赖人群。由于低保实行属地化管理(即按户口所在地管理) ,外来方不能享受本地的低保待遇(但其收入纳入家计调查范围) ,而且与本地人口相比,她们的劳动力市场能力较差,工资水平相对较低,这进一步加剧了这些家庭的困难程度。

3. 大龄就业困难人群。这是长期领取低保的主体。不过,我们的问卷调查发现,低保对象的年龄不是集中在50 - 59 岁组(占调查对象总数的917 %) ,而是集中在40 - 49 岁年龄段,占调查对象总数的2/3强。究其原因,上海市自20 世纪90 年代以来大力推进再就业工程,重点解决年龄偏大(主要是50 岁以上) 的失业下岗人员的问题,大部分40- 50 岁的下岗失业人员由于年龄限制无法享受到再就业的优惠政策,往往需要自谋出路,而他们在劳动力市场上的竞争能力并不强。在失业保险领取期限到期后依然找不到工作的情况下,他们只能转而申领低保。应该看到的是,这部分人现在离退休至少还有10 年的时间,如果他们的就业问题一直得不到妥善解决,他们将成为中国低保制度的首批长期依赖者。值得注意的是,现在这个问题已初现端倪。从我们的问卷调查结果看,领取低保时间在2 年以上的低保家庭占所有低保家庭的60.9 %。显然,对于这些家庭来说,领取低保金并非只是解决临时性困难的权宜之计。相反,他们可能在今后很长时间内继续领取低保金。

调查结果显示,大部分低保退出人员表现出较优秀的思想品质,主张自力更生,反对依赖政府,而且大部分人的工作是由街道或居委会介绍的,这在一定程度上使得他们无法进行“隐性就业”。访谈中我们发现,低保对象愿意离开低保并进行就业主要源于两大收益:

1. 增加收入。由于街道或居委会提供的就业岗位一般工资相对较低(每月600 - 800 元之间) ,如果考虑到社会保障收益（注9）,那么对一人户来说这种收益是可接受的,但对多人户来说,参加工作的经济收益并不明显,除非所提供的就业岗位工资较高,因此,多人户或享受大份额低保金的家庭一旦进入低保就不太容易退出。

2. 满足社会保障的缴费年限要求,特别是对那些养老金缴费记录尚未达到15 年的人。他们退出低保、参加工作的直接动机就是要增加缴纳年限。

(四) 讨论与小结

如前所述,制度安排是通过影响主观心理因素而影响低保对象的求职行为和决策,因此,鼓励性的制度安排必须符合低保对象的心理预期才能实现其目标。