该出手时就出手------行政法中的“及时”研究

张弘

内容摘要 行政法中的“及时”是一个“模糊时间概念”，如何判断既是一个理论问题更是一个实践问题。“及时”与否在主观上主体积极能动，客观上在允许的条件下积极作为，且时间上最短。“及时”是正当法律程序的应有之义，有利于对公民权的保护，是实现行政效率的必然要求，更有利于树立行政权威。未“及时”行政行为具有违法性与不合理性。而“及时”行政行为的法律效力是该行政行为的合法性以及人们对该行为的自觉认同程度。对未“及时”违法与不合理的行政行为继续履行义务是实现其法律效力的主要方式。

关键词 “及时”行政行为 违法性与不合理性 法律效力 继续履行

一、问题的提出

2001年9月11日20点50分许，武汉市蔡甸区一名16岁女中学生下晚自习骑自行车回家，不幸被一辆小客车撞成颅脑外伤死亡。被害人父母认为女儿的死亡系出警太慢，造成出血过多所致，遂向蔡甸区人民法院提起行政诉讼，要求确认被告武汉市公安局蔡甸区分局迟延履行法定义务违法，并要求赔偿121,920元。一审判决：蔡甸区人民法院一审认为：依据《人民警察法》有关“立即救助”之规定和武汉市公安局《110接出警工作规范》有关“城区出警民警必须5分钟赶到现场、郊区10分钟内赶到现场”之规定，认为蔡甸区公安分局超过20分钟到达现场属迟延出警，具体行政行为违法，但同时认为女学生死亡的后果与警方延迟出警无直接因果关系，故一审判决：1、确认被告迟延出警的具体行政行为违法；2、驳回原告要求被告赔偿经济损失的诉讼请求，诉讼费由被告承担。双方均不服而提起上诉。二审判决：武汉市中院审理后认为：武汉市警方《110接出警工作规范》规定的出警时间是公安机关内部对干警工作要求的规范，且无证据证实该规范对外公布，不具有法律效力，且该案经庭审没有证据证实被告接到报警问明事项后延迟出警，据此，武汉市中院作出二审判决，撤销一审判决，驳回原告诉讼请求。

实践中，与“立即救助”相类似的概念比较多，如《行政处罚法》第40条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。再如《治安管理处罚法》第77条规定：公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。这里的“立即、当场、及时以及迅速等”本质上都是一样的，要求行政机关在最短的时间内完成行政任务。甚至在类如行政许可法中的对一般许可申请，行政机关应在立案后20天内决定是否颁发许可证中，也包含是否及时的问题。表面上“立即、当场、及时以及迅速等”好像是清晰明确的，其实都具有“模糊时间概念”的特点，立法或执法的任务之一就在于将其明晰。本案中，武汉市公安局以内部文件的形式将《人民警察法》第21条规定的：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”中规定的“立即救助”具体为：“城区出警民警必须5分钟赶到现场、郊区10分钟内赶到现场”，但问题是：这种明晰性规定合理吗？实践中应如何判断及时与否？如果未及时行为效果如何？本文试着解决之。

二、“及时”的语义及行政法意义解析

（一）“及时”的语义分析

“及时”的语义还是相当丰富的，比较常见的是：

第一是逢时，谓得到有利时机。如《易·乾》：“君子进德修业，欲及时也。” 晋·陶潜《》之一：“及时当勉励，。”唐·孟郊《长安覊旅行》：“万物皆及时，独余不觉春。”第二是适时。 如宋·沈作喆《寓简》卷十：“吾自高曾世传种花，但栽培及时，无他奇巧。”清·乔可聘《苦雨》诗：“雨喜及时好，那堪云不开。”杨朔《三千里天一》第十四段：“这批东西来得很及时，正赶上过年，都分发下去。”第三是把握时机，抓紧时间。如《史记·白起王翦列传》：“王翦曰：为大王将，有功不得封侯……臣亦及时请园池为子孙业耳。”明·冯惟敏《不伏老》第一折：“丈夫功业当及时建立，以垂不朽。”清·王韬《淞滨琐话·金玉蟾》：“姬见宦海风波，无端猝起，劝生及时引退。”毛泽东《关于农业合作化问题》八：“批评要是及时的批评，不要老是爱好事后的批评。”第四是到时候。唐·李复言 《》：“［老人］曰：明日午时，候于西市 波斯邸，慎勿后期。及时，子春往，老人果与钱三百万，不告姓名而去。”

显然，本文是在第三种含义上使用“及时”概念的，即“把握时机，抓紧时间。”这也正是行政或行政法中及时的内容和要求，是一切与及时有关内容的基础，但这是一个具有概括或原则性的内容，尚需具体化和明晰。因此在这里就会出现与及时相对应的概念：定时。行政机关接到申请及时作出行为与行政机关接到申请5天内作出行为是不一样的，后者即为定时。笔者认为定时中也有及时问题，但显然，本文中所研究的及时并非仅限于此。而且，许多及时性的规定最终也不可能通过定时来明确。

（二）“及时”与否与行政不作为

无论关于不作为行政行为有多少不同的含义界定，有一点是不能忽视的就是超越时间界域视为不作为，如有学者认为：“行政不作为的定义应是，行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为”。所以，时间成为判断是否构成不作为的标准之一。

显然，在“定时”中逾期很好判断，只要超越法定时间界域就应视为不作为。超越法定的时间界域，既包括因拖延而造成的逾期，也包括明示拒绝下的逾期；既包括逾期而为，也包括逾期未为。而在“及时”中是否逾期或未及时救很难判断了。但是，无论怎样，“及时”与否还是有主客观标准的，即在主观上主体积极能动，客观上在允许的条件下积极作为，且时间上最短。故针对“及时”而形成的不作为可以分为：逾期不为与非逾期不为、积极不作为与消极不作为。

1．积极不作为与消极不作为

所谓积极不作为是指行政机关在应及时作为的前提下，拒绝作为。如2005年11月3日，广东省惠州市市民谢在上班途中遭到抢劫。谢在追赶劫匪一段路后，发现迎面开来一辆警车，谢即拦住警车请求帮助追赶劫匪。然该警察犹豫片刻说：“我已经下班了，你报警吧”，并拿出自己的手机给谢，让她打电话报警。事后，谢向警方投诉，认为该警察的行为属于行政不作为。

所谓消极不作为是指行政机关在应及时作为的前提下，拖延或怠于行为。如一位醉酒的人在马路上横晃，警察发现后本应及时作为，积极制止后让其醒酒，但该警察怠于作为，迟迟未处理，1个小时后，该人遇车祸受伤。

2．逾期不为与非逾期不为

所谓逾期不为是指行政机关在应及时作为的前提下，超出应及时的范围而为或不为。类如上例警察队报警者的拒绝。

所谓非逾期不为是指行政机关在应及时作为的前提下，拖延或怠于行为。类如上例中警察对醉酒者的怠于处置。

应该说上述对行政法“及时”与不作为关系的研究，发展了行政不作为或丰富了对行政不作为的认识，虽然观点可能不被接受或认同。显然，那种认为行政不作为据有违法性的观点是不正确或不全面。

（三）“及时”的行政法意义解析

1．“及时”是正当法律程序的应有之义

正当程序原则起源于英国法中的“自然公正”（Nature Justice）原则，发达于美国法所继承的“正当法律程序”（Due Process of Law）。在英国走过百年历史的自然正义原则，其精髓被表达成两句话，即：任何人不得做自己案件的法官、任何人的辩护必须被公平的听取。前一句要求法官或者决策者是不与结果有任何联系的中立者；后一句要求当事人有平等的参与到程序中并提出抗辩的权利。这是近现代程序公正观念的理念基础。英国的自然公正原则被殖民者带入美国，并在美国经历了一个从程序性保障到实质性保障的过程。尤其是在美国一九六八年第十四条宪法修正案生效后，正当法律程序原则便逐渐具有了实质性含义。其基本含义与英国大体相同，但不同的是美国另外补充强调一个条件：即听取意见的实体条件是该行为要剥夺的对象是当事人“生命、自由、财产”的私人权，并且“生命、自由、财产”是一个对人民有深远影响的整体权益观念。正当程序对实质正义的实现表现在三个方面：首先，实质正义实现的必要条件是正当程序。利用框架的特征规范差异社会形态。其次，正当程序可以避免当事人在权益受到损害后因没有合理的发泄不满的途径而恣意妄为，造成社会不安。最后，正当程序所产生的结果不仅容易被当事人所尊重、接受，也容易被行政机关执行。

从表面上并不能看出正当法律程序中就有及时之义，其实这正是法律原则的特点使然，既包容性。其实，“任何人不得做自己案件的法官”与“任何人的辩护必须被公平的听取”中必然包含及时的内涵，否则自然正义也就不正义了。正如波斯纳所说，只有在效率提高的前提下才能实现更高层次的公正，正义的第二种涵义---也许是最普通的涵义---是效率。因为“任何人不得做自己案件的法官”必须是及时的；“任何人的辩护必须被公平的听取”也必须是及时的，否则就是迟来的，即使是正义，迟来的正义也不是正义或是非正义。

2．“及时”有利于对公民权的保护

公民权利并非凭空产生，即使自然权利也需要实定法的确立，与此同时，还需要具体的时间与空间承载，否则不但难以识别，也难以实现。因此，法律一般明文规定公民取得权利的时限，包括公民自己的及时与行政机关保护或作出行为的及时。如前述的“立即救助”、“及时受理”、“及时查处”等。

及时对于行政机关来说是一种义务性规范，而此规范对于公民而言则是一种权利规范。

许多情形下，公民权利实现的时间与行政行为作出的时间是联动的，如行政行为未及时，会造成后续公民权利的延迟或无法实现；当然，有时因公民权利的延迟或不及时也会造成行政行为的延迟或无法实现。

因为未及时而使公民权利被侵犯的现象虽不是司空见惯，但也经常发生。

3．“及时”是实现行政效率的必然要求

行政的价值包括公正、效率、自由、秩序等多个方面，其中效率价值是行政价值中最为重要的价值，甚至有“效率是行政的生命”之说。

时间是一种成本，行政机关应该及时而未做到及时就是增加了行政成本，进而所为的行为必定是低效的；如果行政机关不“及时”已经超出合理范畴成为违法，则行政不是低效的问题而属于无效，笔者认为包括时间上的违法是行政最大的无效，而“无效是最大的不正义”；

在许多情形下，行政机关之所以不积极作为，有牟取私利之嫌，故造成这种效率低下，而效率低下是另一种形式的腐败。

4．“及时”有利于树立行政权威

权威离不开权力，两者的关系是：一方面，权威以权力为基础上下波动，权力的大小在根本上决定着权威的大小，权力的发展方向与发展规模在根本上决定着权威的发展方向与发展规模，权力如果发生了变化，权威迟早会发生变化；另一方面，权威的大小可以在一定程度偏离权力的大小；第三方面，权威会对权力产生一定程度的反作用。通俗点讲“权威”就是因权力而产生的威望，可以因武力或暴力而产生，也可以因受尊重或亲善而产生。前者是一种威慑；后者是“使人信从的力量和威望”。按照王敏远的观点就是“说话算数”。而作为一种正常或持久的权力状态，权威必须是“使人信从的力量和威望”。但如何使权力包括行政权能够如此，仅仅靠暴力本身是不可能的，或只能维持一时。而民主、法治包括行政机关“及时”下的高效，都能从多方面树立行政权威。

行政权威以行政的合法和有效为形成前提，而行政及时是行政合法有效之一。行政机关若总能及时行政包括“说话算数”，久而久之，权威自然成。

三、“及时”与否的合法性与合理性

这里首先需要澄清的是：行政机关未及时既可以是一个合法性的问题也可以是一个合理性的问题，而非仅仅是一个合理性的问题。笔者其实也认为：所有涉及时间的问题以合理性为其主要品质，但可能这些都是在形式意义下的考量，若从实质意义上看，仍然以正当性为其要旨。也就是说，在形式法治与实质法治二分的情形下，及时的合理性问题还是当下的形式法治范畴，只有在未来可能会属于实质法治范畴。

（一）未“及时”的违法与不合理性分析

行政机关未“及时”作出行政行为是相对于及时而言的，之所以先研究这个问题，目的在于通过对未“及时”的违法与不合理性分析，为合法、合理的“及时”或未“及时”确定内容与范围，这就类似医生研究病理，只有先解剖有病机体，才能知道什么是健康机体；其次，应该清楚的是：行政机关未“及时”作出行政行为不一定都违法或不当。

1．未“及时”的违法性分析

第一，若法律仅仅规定“及时”，而行政机关自己将及时予以限定或明确，超出范围即为违法。譬如在论文开篇中所举的武汉市公安局将《人民警察法》有关“立即救助”之规定具体明确为有关“城区出警民警必须5分钟赶到现场、郊区10分钟内赶到现场”的规定就属于此类。既这种违法首先是行政机关自己将法律中具有模糊意义的及时予以细化或量化而造成的。因此，有一个问题需要高清楚，行政机关对于法律模糊性的规范予以确定如何才能是合理正当的？通常立法禁止超出法律规定的上下线，如罚款500元以下其实就要求执法必须在1-500之间才具有合法性。而有些行政机关为了裁量的方便与合理，以文件的形式将什么情形下1-100元、101-200元、201-300元、301-400元、401-500元予以明确，这种规定的确方便执法，但其合理性与科学性是需要实践来衡量的，需要有一个不断完善的过程。但是若法律没有上下线，而是使用诸如“及时”，行政机关对及时的再细化或再明确如何才能是合理与正当的呢？就譬如武汉市公安局有关“城区出警民警必须5分钟赶到现场、郊区10分钟内赶到现场”的规定。笔者认为，武汉市公安局的5分钟和10分钟的规定是不合理的，缺乏科学性，即缺乏对自然规律的尊重。因为，这是一种无法实现的规定，是一种不可能，忽略了时间的运行受客观条件限制的前提。这种规定如果只作为内部奖励或激励性的要求倒也未尝不可，但以规范性文件的形式对公众发布就有了公法意义的约束机制了。当止。

第二，行政机关行政行为明显超出应及时而未及时的范围，属于未及时违法。即此种不及时已经构成行政不作为。法律之所以使用及时作出，原因之一由于客观情形的复杂性，使得具体规定作出成为不可能。而如果行政机关在可能的时间内未作出行政行为或行政行为明显超出应及时而未及时的范围，属于未及时违法。如实践中发生的饿死婴儿案，2003年6月4日，成都青白江区的李某吃过午饭后，将3岁的女儿反锁在家中，然后到金堂县红旗商场行窃，被保安抓获并报案。金堂县城郊派出所值班民警黄小兵、王某立即赶赴现场将李某带回派出所调查。同时，办案民警发现李某是吸毒人员，便向负责该项工作的副所长兼辖区刑警队队长王新作了汇报。王新安排办案人员对李进行尿检，发现结果呈阳性，随后金堂县公安局依法决定对李某予以强制戒毒。当晚10时左右，派出所用警车将李某送往成都市戒毒所。上车不久，李某便告知王新说，她家中有一名3岁的女孩无人照顾，并告诉了王新她姐姐家的住址和电话，请民警帮忙安排一下。但警察没有及时妥善作出安排，6月21日，李某之女被发现已饿死。

第三，行政机关对公民请求其及时作出行为的直接拒绝，而导致行政违法。许多需行政机关及时作出的行为都以公民申请行政机关及时作出为前提，而行政机关对公民的请求直接拒绝，导致违法。如前述广东省惠州市市民谢在上班途中遭到抢劫，请求警察立即帮助追赶劫匪。警察拒绝就属此类。

2．未“及时”的不合理性分析

第一，未超出应及时范围内的拖延或不积极。

笔者一向认为，事情的合理与否在许多情形下是一个比较的结果，是一个相对的产物，由于没有相同对待或是以差别对待而形成不合理。在未“及时”的不合理中，有时行政机关未超出应及时的范围，但因为没有相同对待或是以差别对待或其他原因而形成不合理。例如，一位先生对相同违法情形，几次报案，有的马上受理；有的1天内受理；有的3天内受理，抛开其他原因，这几种情形中一定有未及时的。

第二，合法时间范围内的不积极。

与上面不同的是：上面的未“及时”的不合理是因法律以“及时”为规范要求的，即是未超出应及时范围内的拖延或不积极。而这里的未“及时”的不合理，则是因为行政机关在法律规定的合法时间范围内的不积极，而形成不合理。例如，四位符合相同条件的人去申请营业执照，工商机关在5天内为另外三位颁发了执照，而第四位7天后才获得营业执照。这就是未超出应及时范围内的拖延或不积极，相对而言不合理。如果这种不合理实际上影响了公民权利的实现，其实是有可责难性的。

（二）“及时”与否的合法性与合理性

通常凡能够发挥主观能动性在客观允许的条件下以最为简短的时间过程完成行政行为就属于合法与正当的具有“及时性”的行政行为。

1．在主观上，积极作为，以最为简短的时间过程完成行政行为，属于及时。意识存在于我们的头脑里，人们只能用语言表达它，用文字记录它，不能用它直接作用于客观事物，虽然只靠单纯的意识不会引起客观事物的变化，但是意识却有一种本领。那就是作为一种无形的力量，在不停在告诉人们，应当做什么，以及怎样去做，在实践中，意识总是指挥着人们使用一种物质的东西去作用于另一种物质的东西，从而引起物质具体形态的变化，这种力量就是人的主观能动性。行政机关“及时”作出行政行为即是如此。

2．在客观允许的条件下，以最为简短的时间过程完成行政行为，属于及时。行政行为的作出需要时间、场地等客观条件的限制，在条件允许的情形下，以最为简短的时间过程完成行政行为，属于及时。人的实践活动一方面具有客观性，另一方面具有能动性。人的实践活动是合规律性和合目的性的统一，是客观性和能动性的统一。

判断及时与否应注意的问题：

第一，不能以时间的长短判断是否及时。因为时间永远是相对的，因具体问题的处理内容与方式不同，可能会导致时间长短不一，但只要迅速积极作为，都可能是及时的。例如，距离事故现场100公里的消防队，在接到命令后立即出发，到达目的地用了50分钟，应该说是及时的；而距离事故现场10公里的另一消防队，接到命令后没有立即出发，拖后20分钟出发，最后用了15分钟到达目的地，应该说后者未及时。

第二，判断及时与否应坚持辩证统一的观点，考虑多方因素综合进行判断，不能仅仅以客观未及时作为一标准。至少应该考虑主观与客观两方面的因素，主观上积极，客观上又没有怠于，时间又短，才是及时。

四、“及时”与否行政行为的法律效力及其变动

探讨行政行为法律效力离不开对法律效力的认识与思考，然而将两者进行连接还是比较鲜见，这其实是一种行政法学的自大倾向。曾经有人认为：“行为，无论违法行为还是合法行为，都一概不具法律效力。”理由在于：因为行为是法律的调整对象；因行为所产生关系的内容即权利义务是由法律确立的。然而，“法理上，每一行为人乃以其行为进入法调整的领域，行为人之间的关系实质上是行为间的关系。法律效力既为合法行为所具有，复又作用于特定行为，则法律效力成为主体行为间的连接因素---缺乏这一因素就没有主体间行为上的关联。”

法律效力是法律对社会成员的约束力，本质上反应的是其本身的合法性与全体社会成员对它的自觉认同程度。因而行政行为的法律效力就应是行政行为的合法性以及人们对该行为的自觉认同程度。当下在我国关于行政行为法律效力至少有保护说、作用力说、影响力说等观点，其对行政行为的法律效力的界定都有一定的说服力和实践价值。但对于行政行为的法律效力的时间界定却缺少有说服力的解释。也就是说对于行政行为的法律效力是何时产生的既缺乏统一的认识，也缺乏有说服力的独立己见。其实关于行政行为的法律效力三分说、四分说、五分说的存在本身就有与没有搞清楚行政行为的法律效力何时产生有关。通常关于行政行为的法律效力是何时产生的主流观点是：行政行为成立便对相对方和行政主体等产生法律上的效力，而所谓成立是指行政行为的作出或形成或存在。但问题就来了，无效行政行为成立后怎么就不产生法律效力了呢？因为通说认为无效行政行为自始至终无效，不产生法律效力。另外，关于行政行为的法律效力三分说、四分说、五分说的存在的另一个原因就在于没有区分合法行政行为的法律效力与违法行政行为的法律效力；在违法行政行为中又没有区分严重违法的行政行为、一般违法的行政行为与轻微违法的行政行为及其法律效力。因为，如果区分了严重违法的行政行为，其法律效力就一定不包括公定力。所以，笔者在此将与“及时”与否的行政行为的法律效力分为：合法的、违法的、不合理的行政行为的法律效力三种。

（一）“及时”行政行为的法律效力

行政行为“及时”既是的立法要求，也是执法的直接目标。合法的行政行为才能产生实质效力既“行政行为要获得实质上的效力，必须具备主体、职权、内容、程序和形式等方面的有效要件。”而行政机关“及时”作出行政行为的法律效力就是具有实质性的法律效力。关于合法行政行为的法律效力无论理论上还是实践中都是被忽略了，想当然地自以为是。

由于关于合法性存在两种有比较明显差异的观点，故其法律效力也不尽一致。一种是自然法学派的实质合法性，强调人定法应当符合自然法的理性与正义，“他们所依据的法律，由于违反基本道德原则，因而是无效的”。一种是纯粹法学派的形式合法性，强调只要是法就有法律效力，即“法律规则，如果有效力的话，便是规范。”所以，形式合法性与实质合法性下的行政行为其合法性效力也是不相同的。就论文开篇的武汉市公安局以内部文件的形式将《人民警察法》第21条中规定的“立即救助”具体为：“城区出警民警必须5分钟赶到现场、郊区10分钟内赶到现场”，若从形式合法性上看，合法；若从实质合法性上看，违法，因为这是一个有违人类理性的规定，其效力自然遭到否定。因此，秉持“法的本质内容与本质形式的统一”是不错的选择，而因“及时”而为的行政行为的法律效力无疑首先是一种形式合法下的效力。祈求其成为实质合法将是慢慢长夜里的跋涉，是永远的追求。

因“及时”以及其他方面的合法，行政行为具有以下法律效力：

第一，确定力。即行政机关“及时”而为的行政行为具有不可改变的效力。

第二，拘束力。即行政机关“及时”而为的行政行为具有约束有关人员权利义务的效力。

第三，执行力。即行政机关“及时”而为的行政行为具有使权利义务内容得以实现的效力。

由于公定力或有限公定力是相对于合法与否不确定的或难以识别的行政行为而言，所以合法的行政行为可以没有这个法律效力。因此以往泛泛而论所有行政行为都具有公定力的观点是不正确的。

（二）未“及时”行政行为的法律效力

1．未“及时”的违法行政行为的法律效力

违法行为具有法律效力的观点是被普遍承认的，即法律效力不以对象是否遵守为限，遵守的产生合法效力；违法的产生因违法或非法的效力。

未“及时”的违法行政行为可分为严重违法的和一般违法的两种，故法律效力也可分为两类：

第一，未“及时”行政行为严重违法的法律效力。一般认为行政行为严重违法的表现是：主体资格方面明显且重大违法；内容方面明显且重大违法；程序和形式方面明显且重大违法等三个方面。而未“及时”行政行为严重违法的正属于其中“程序和形式方面明显且重大违法”。在武汉市公安局规定的“城区出警民警必须5分钟赶到现场、郊区10分钟内赶到现场”，就属于程序上的明显且重大违法，因为说到底是不可能实现。

按照笔者的研究，未“及时”行政行为严重违法的，属于无效行政行为。但需要行政机关或有权机关依据公法予以确认。有学者认为，“对于无效的行政行为，因其自始不生效力，相对人和其他利害关系人可以自行判断，可以置之不理，也可随时请求有关机关确认其无效，有权机关也可以随时确认其无效”。对“相对人和其他利害关系人可以自行判断，可以置之不理，”的观点笔者不敢苟同，因为，一方面中国没有无效行政行为法律制度，何以确认和遵守？另一方面，中国也没有完全确认公民对无效行政行为有拒绝权和抵抗权。对于无效行政行为可以借鉴国外的相关做法，使现实生活中实际存在的具有严重瑕疵而应归于无效的行政行为，进入一条不同于一般救济制度的程序，使相对人获得实实在在的救济机会，而不是开出一张相对人无法自力实现的“有权拒绝”、“有权抵制”的支票。

第二，未“及时”行政行为一般违法的法律效力。

未“及时”行政行为一般违法的是相对于严重违法与轻微违法而言的，也就是说通常一般人难以识别，需要一定的人通过一定的手段才能辨别。在前述广东省惠州市市民谢在上班途中遭到抢劫。请求警察立即帮助追赶劫匪，警察拒绝就属此类。未“及时”行政行为一般违法的法律效力在于：一是并非都无效；也不是立即无效；通过适当的程序部分行为亦可有效。因此，行政行为的公定力、确定力、拘束力、执行力等均适用于此。为实现或恢复因未“及时”行政行为的效力，可采取以下措施：

其一，继续履行。这里的履行也就是作为，是对行政义务的全面实现。如果未“及时”行政行为有继续吕的必要或已经履行了一部分，应继续履行，直至全部完成行政行为为止。

其二，撤销。撤销是指有权主体如行政机关或法院对业已作出的行政行为因其违法，而主动撤销使其失去法律效力的类行政行为。其中因程序违法可在符合条件的情况下适用撤销。若未“及时”行政行为已经造成实际损失或因违法已经没有履行的必要，应撤销部分或全部行政行为。造成损失的予以赔偿。

其三，确认违法。广义得确认既包括确认违法也包括确认合法，包括有权行政机关确认也包括法院确认。对于未“及时”行政行为已经造成实际损失或因违法已经没有履行的必要，且撤销可能会造成公共利益损害，可以确认行政行为违法，造成损失的予以赔偿。

第三，未“及时”行政行为轻微违法的法律效力。由于笔者认为此处的未“及时”行政行为轻微违法与下面的未“及时”行政行为不合理是同一问题，故在下面论述。

2．未“及时”的不合理行政行为的法律效力

也许有人会发出疑问：未“及时”行政行为轻微违法与未“及时”行政行为不合理怎么能是同一问题？一个属于合法与否范畴，一个属于合理与否范畴。其实抛开从终极意义上讲合法最终也是合理问题，笔者认为，就通常意义上讲的合法与合理都是相对的，何况本身就存在一个灰色地带，所以才有严重不合理的就属于违法的观点。所以，违法中的轻微与明显不合理的就具有了同一性。为实现或恢复因未“及时”行政行为的效力，可采取以下措施：

其一，补正。一般认为，行政行为的补正是对程序轻微违法的行政行为采取的补救措施。例如，日本行政法学者盐野宏将行政行为的补正称作“瑕疵的治愈”，特指“行政行为作出后，进行追加、补充其所欠缺的要件---通常是程序性及形式性的要件，其结果确实使瑕疵消除的情况。”近些年来关于补正的规定最具代表意义的是《湖南省行政程序规定》，该规定第164条规定：“具有下列情形之一的，行政执法行为应当予以补正或者更正：（一）未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的；（二）文字表述错误或者计算错误的；（三）未载明决定作出日期的；（四）程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人或者其他组织合法权利的。补正应当以书面决定的方式作出。”此规定中的“未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的”就包括对未“及时”的不合理行政行为的补正。

其二，继续履行。对未“及时”不合理的行政行为若有必要继续履行的，应继续履行义务。

结束语

行政“及时”不仅是一种态度，更是一种义务规范。

参见《行政承诺》，course/2004/bk/fx/xzf/2/main/content/23.htm

最后访问时间：2010年4月29日。

由于在这些用语中“及时”最具代表性，故本文以“及时”为分析概念，涵盖其他。

“模糊时间概念”是新闻学上的一个术语。

笔者在使用的是“未及时”而没有使用“不及时”，因为“未及时”是一种客观描述，而“不及时”带有主观判断。

周佑勇：《论行政不作为》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第251页。

“逾期而为”是一个比较有意思的现象，具有补救性质，值得研究。

当然包括“定时”中的拒绝，但不是本文论述重点。

参见《信息时报》2005年11月10日。

当然包括“定时”中的怠于，但不是本文论述重点。

当然包括“定时”中的逾期，但不是本文论述重点。

当然包括“定时”中的非逾期，但不是本文论述重点。

周佑勇：《论行政不作为》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第254页。

[英]威廉·韦德著：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，第88-98页。

刘秀香：《简论正当程序原则》，《法学》2009年第8期。

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仇德辉：《权力的本质》，htm/mzfz/gjzz/2010-05-24-.htm 最后访问时间：2010年9月2日。

王敏远：《司法权威需要刻意维护》，《中国社会报》2004年。

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王艳艳：《完善我国公众参与制度促进生态文明建设》，生态文明与环境资源法---2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集。

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以叶必丰为代表，详见叶必丰著：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第21页。

以章志远为代表，详见章志远著：《行政行为效力论》，中国人事出版社2003年版，第17页。

以方军为代表，详见方军：《行政行为的法律效力及其变动研究》，

罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第126页。

罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第138页。

章志远著：《行政行为效力论》，中国人事出版社2003年版，第17页。

罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第148页。

笔者比较早的将违法的行政行为分为严重违法的行政行为、一般违法的行政行为与轻微违法的行政行为三种，且有三种不同的效力状态。具体可见张弘、郭胜鳌：《行政瑕疵行为辨析与补救》，《辽宁大学学报》2007年第2期。

周佑勇：《行政行为的效力研究》，载《法学评论》1998年第3期。

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[奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第32页。

郭道晖著：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第256页。

陈天昊：《对无效行政行为制度的立法完善》，载《法论》2007年第5期。

李小勇：《论行政行为的无效确认制度》，载《中共福建省委党校学报》2002年第12期。

方军：《行政行为的法律效力及其变动研究》，

[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第116页。

论文·发表·于2011年《云南法学》第6期。