权力与权利之间明显的强弱对比，使控制权力和保障权利的立法思路和倾向更符合法治的精神和要求。当然，不能将权利服从权力简单地视为人治，也不要把权力臣服于权利简单地讲成法治。法治既保障自由，亦确立权威。既不让权威侵越自由，亦不许自由损害权威。权威与自由并重，这是法治的精义所在。权力与权利不会是绝对对立的，两者应该可以归于法治的旗下，建立一种不分主次的平衡关系，在相互尊重、相互制约、相互促进中走向统一。反思以往，否定“权力本位”的立法倾向，不一定非要反构“权利本位”的立法思维。[15] 立法可以将权利置于权力之前给予特别的关怀，但不必把权利摆在权力之上，让权力低权利一等，从而分别两者的法律地位，祈望这种地位的分别能够将权利置于安全的境地，避免权力的侵扰和实现权利的保障。如同“权力本位”的立法思路导致立法在权力与权利关系上失度从而牺牲了自由一样，无法保证“权利本位”的立法思维不会引致立法在权力与权利关系上的另种失度从而损伤权威。立法应当走出两类“本位”的认识误区，树立和强化立法平衡观念，[16] 在权力与权利关系上权衡左右，实现权力与权利的制度上的平衡。

　　立法是一个利益和价值主导的过程，是立法者进行价值判断和选择的过程。立法过程关涉到的价值构成一个复杂的体系，其中平等、自由、人权、秩序、公平、效率等是立法关注的基本价值。立法过程的价值判断和选择应当有一个基本取向，不同的立法或不同时期的立法，价值取向会有所不同。比如公平与效率，是立法价值选择中既相互联系又常有矛盾的一对范畴，尽管追求效率有时要牺牲公平，维护公平有时要失去效率，但从理论走入生活的公平和效率常常会共存和互补。是确立效率优先还是确定公平优位，就体现了不同的立法价值取向。当然，立法过程涉及的每一项价值也须区分不同层面，比如思想自由与言论自由、机会平等与分配平等、政治人权与经济人权等，不同层面的同一类价值在立法中的地位也会有所不同，立法的价值取向不应是单一和机械的，而应是复合式的和有机的。但是，任何一种立法价值取向都不能违反立法平衡的思维定势。立法的平衡思维将引导立法对平等、自由、秩序、公平、效率等价值同考并虑，实现立法上的价值兼顾。[17]立法上的价值兼顾不是简单的同等考量，也不是建构立法价值的主附关系，而是立法价值选择上的平衡理念。评估立法质量的一项重要指标是看立法是否实现了上述价值的相互依存和有机结合。

　　克服立法中的本位意识，发展立法平衡思维，需要立法特别是行政领域的立法更新利益观念，立法中的利益安排不再是机械地遵循国家、集体、个人的依次排序，公益应当得到维护，私益也应当获得保障，由于公共权力的优越而使公益处于优位，并不意味着当公益与私益相矛盾时必定牺牲私益。当然，也不能因为全社会认真看待权利而在公益与私益比较中过于看重私益。讨论权力与权利的关系最终是要在利益争执中展开。立法中掂量权力与权利的关系，平衡思维具有重要意义。理论上认为权力应是公共利益的代表，不应与地方和部门的狭隘利益相牵连。如果立法尤其是行政领域立法实践中对权力作出制度性安排时牵扯进了不正当的地方利益或部门利益，将或者使公益处于被侵蚀的境况或者置私益于危险境地或者使两者同时面临不利处境。实践立法平衡思想，必须清除立法中的地方主义和部门主义，消除地方和部门的狭隘的利益观念。

　　三

　　市场经济需要法律为其确立交易和竞争规则，政府行为需要法律为其提供实体和程序规范，伴着政治民主化的不断进展，政治生活也逐步被纳入法治的视野之下，随着对传统文化的深入反思，在人们的思维层面上法律信仰已渐渐萌发。法律正以前所未有的强劲态势作用于政治、经济和社会生活的方方面面。法律的这种强劲势态表现为法律文件的铺天盖地，几百部法律、上千部行政法规、成千部地方性法规、不计其数的行政规章，[18] 正左右着社会的经济生活、政府的行政行为甚至人们的思想观念。当然，不能天真地认为这就是一种法治现象，相反，人们已经深切地感触到立法的膨胀并对立法膨胀及其引发的问题表现出忧虑。

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中国立法检视与反省——侧重于行政领域的立法检讨